Trésor-Eco
Les finances publiques chinoises : risques conjoncturels et enjeux structurels
Les finances publiques chinoises reposent sur une organisation complexe et opaque, structurée en différents comptes aux périmètres flous, auxquels s’ajoutent des engagements hors bilan. L’importance de l’investissement public dans la croissance chinoise a favorisé un endettement important pour les gouvernements locaux. Après la pandémie, les finances locales sont en situation de risque, rendant d’autant plus nécessaires des réformes d’ampleur.
Les finances publiques ont beaucoup contribué à la croissance chinoise, notamment à travers l'investissement public mis en œuvre au niveau local, en particulier depuis la crise de 2008. En 2019 les dépenses publiques chinoises représentent 24 % du PIB selon les statistiques officielles, mais 36 % selon le FMI, contre 41 % pour l'OCDE.
La lecture des finances publiques chinoises est compliquée par le fait que la Constitution et la loi ne fixent qu'à grands traits les prérogatives des différents niveaux administratifs (centre, provinces, préfectures, comtés, villes) et que bien souvent les lois nationales se contentent d'énoncer des principes, déclinés ensuite localement avec une grande marge de manœuvre. Par ailleurs, les comptes publics sont structurés selon une méthodologie opaque et complexe, le périmètre de ce qui relève ou non de l'action publique étant flou, et les distinctions entre échelons locaux et central parfois malaisées.
Les comptes publics enregistrent structurellement un niveau important de déficit et d'endettement. Ces deux mesures se sont singulièrement aggravées ces dernières années, en particulier sous l'effet de la crise du Covid-19 (cf. Graphique). La situation au niveau local apparaît désormais comme un enjeu de stabilité financière, cet échelon concentrant officiellement 57 % de la dette publique totale, contractée dans une relative opacité.
Si les risques financiers locaux sont élevés, une crise systémique à court terme paraît peu probable, compte tenu de la garantie de l'échelon central et de la détention d'une grande partie de la dette par les grandes banques ou des entités locales publiques.
À long terme, les déséquilibres et les risques liés aux finances publiques constituent un frein à la croissance et à son nécessaire rééquilibrage, des investissements vers la consommation intérieure. Malgré la posture volontariste des autorités et les préconisations réitérées des observateurs internationaux, la mise en œuvre des réformes à l'agenda depuis 2013 demeure lente et fragmentaire.
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+ Autres publications à consulter sur le sujet :
- Zhang Y.S et Barnett S. (2014), "Fiscal Vulnerabilities and Risks from Local Government Finance in China", FMI, Document de travail n° 14/4.
- Wingender P. (2018), "Intergovernmental Fiscal Reform in China", FMI, Document de travail n° 2018/088.
- LIN S. (2022), "China’s Public Finance: Reforms, Challenges and Options", Cambridge University Press.
- Études économiques BNP Paribas (2021), « Chine : le maquis des finances publiques », Eco Conjoncture n° 7.