Les politiques japonaises pour la biodiversité

• Télécharger notre étude complète : Biodiversité au Japon : état de la recherche et des politiques publiques (septembre 2018, PDF, 58p)

I.    État des lieux de la biodiversité au Japon

(i) Le Japon est un archipel volcanique doté d’une grande variété d’écosystèmes – plaines et montagnes, zones humides et littoral, forêts boréales et forêts subtropicales. Le pays est riche d’une biodiversité unique, abritant une multitude d’espèces endémiques et traversé par de nombreuses espèces migratrices – oiseaux, cétacés et tortues de mer. Le territoire nippon fait ainsi partie des 34 « points chauds » de biodiversité de la planète[1].

(ii) Une étude conduite de 2014 à 2016 par un comité d’experts mis en place par le Ministère de l’Environnement (MOE) concluait que la tendance de long terme de perte de biodiversité et services écosystémiques au Japon n’avait pas été inversée depuis la dernière évaluation, datant de 2010. Le MOE identifie ainsi quatre grandes menaces : la destruction de l’environnement naturel par l’intensification des activités humaines ; la réduction des activités humaines entraînant le délaissement et la dégradation de certaines zones (notamment, les espaces traditionnels ruraux et sylvicoles, les paysages satoyama et satoumi) ; l’introduction de facteurs artificiels dans les espaces (en particulier, espèces exogènes et substances chimiques) ; et les changements dans l’environnement global (dont les effets des changements climatiques).

(iii) La tendance à l’urbanisation et la forte dépendance du Japon aux ressources importées sont en particulier des causes notables au déclin de la biodiversité et des services écosystémiques dans le pays, d’une part du fait des émissions de gaz à effet de serre supplémentaires liées au transport de ces ressources, et d’autre part du fait d’un abandon des terres arables domestiques et de la perte des connaissances et savoir-faire traditionnels. Ce dernier phénomène est par ailleurs amplifié par le déclin démographique nippon : la contraction de la population agricole aggrave ainsi la disparition des paysages satoyama et satoumi pourtant essentiels à la préservation de la biodiversité japonaise.

II.     Cadre international en matière de biodiversité et implication du Japon

Cet état des lieux pessimiste dépasse le seul Japon, et la biodiversité à l’échelle planétaire traverse aujourd’hui une crise majeure, souvent considérée comme l’amorce d’une sixième extinction massive d’espèces – les cinq précédentes s’étant soldées par la disparition de plus de 75% des espèces connues. Face à ce constat, les engagements du Japon en faveur de la préservation de la biodiversité s’inscrivent dans une dynamique plus globale enclenchée par la communauté internationale.

(i) Adoptée par les Nations Unies au Sommet de la Terre de Rio en 1992, la Convention sur la Diversité Biologique (CDB) constitue aujourd’hui encore le traité majeur en matière de biodiversité. Il fixe pour objectifs dans le droit international « la conservation de la diversité biologique, l'utilisation durable de ses éléments et le partage juste et équitable des avantages découlant de 1'exploitation des ressources génétiques ». Les 196 parties à la convention[2] se réunissent en conférence (COP) tous les deux ans ; ils s’engagent à définir stratégies et plans d’actions nationaux afin de mettre en œuvre les décisions prises lors des COP et à établir périodiquement un rapport recensant les dispositions et évaluant la réalisation des objectifs.

Le Japon tient un rôle important au sein de ce dispositif en ce qu’il fut le pays organisateur de la COP10 de la CDB à Nagoya (Préfecture d’Aichi) en 2010, COP Biodiversité la plus décisive à date. De fait, le Protocole de Nagoya portant sur l’Accès aux ressources génétiques et le Partage des Avantages découlant de leur utilisation (APA) y fut adopté, et le Plan stratégique pour la diversité biologique 2011-2020 y fut défini. Ce plan constitue aujourd’hui la feuille de route internationale en matière de biodiversité ; il fixe une vision, une mission, des buts stratégiques et vingt objectifs (les « Objectifs d’Aichi ») à atteindre par la communauté internationale à l’horizon 2020. C’est sur cette base que les membres fixent leur stratégie et plan d’action nationaux.

(ii) La COP10 a également permis la création de la Plateforme Intergouvernementale sur la Biodiversité et les Services Ecosystémiques (IPBES). Groupe d’experts placé sous l’égide des Nations Unies, l’IPBES assiste les gouvernements en produisant les connaissances scientifiques nécessaires à la définition de politiques et stratégies[3].

La contribution du Japon au budget de l’IPBES (intégralement apportée par le MOE) est l’une des plus élevées. Par ailleurs, le pays se montre déterminé à participer activement à ses travaux : il héberge le groupe d’appui technique pour l’évaluation Asie-Pacifique au sein de l’Institute for Global Environmental Strategies (IGES) et a proposé sa candidature pour conduire l’exercice d’évaluation sur les espèces exotiques envahissantes. L’appropriation par le pays de la plateforme demeure toutefois modeste ; elle ne dispose pas de structure nationale dédiée (contrairement à d’autres pays, notamment européens), et la question de la prise en compte des recommandations de l’IPBES et de leur traduction en termes de politiques publiques reste, au Japon comme ailleurs, très ouverte.

(iii) L’engagement des Nations Unies sur la thématique de la biodiversité transparaît également au travers des Objectifs de Développement Durable (ODD)[4] : les objectifs 14 (Vie aquatique) et 15 (Vie terrestre) traitent directement de biodiversité, mais certains autres – par exemple, les 12 (Consommation et production responsables) et 13 (Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques – y sont également intimement liés.

Le Japon affiche une position volontariste et engagée vis-à-vis des ODD. En créant une commission interministérielle dédiée présidée par le Premier Ministre et en établissant une stratégie nationale sur le sujet, le pays cherche à retranscrire cette ambition dans ses politiques nationales. Le pays apparaît comme plutôt bon élève en matière d’ODD : un indice développé par le Sustainable Development Solutions Network (SDSN) et Bertelsmann Stiftung le classe 11^ème sur 157 pays, juste derrière la France. Les objectifs liés à la biodiversité figurent néanmoins parmi ceux pour lesquels le Japon affiche de mauvais scores, notamment du fait de la perte de biodiversité induite à l’étranger par l’élaboration de produits destinés au marché nippon, ainsi que de la surexploitation des stocks de pêches.

(iv) Au-delà du cadre onusien, les G7/G20 peuvent être l’occasion de traiter de sujets liés à la biodiversité. En particulier, le Sommet du G7 2018 a abouti à la définition du Plan d’action de Charlevoix pour la santé des océans et des mers et des communautés côtières résilientes, avec pour annexe la Charte sur les plastiques dans les océans.

La position du Japon dans cette enceinte paraît ambivalente ; aussi, si le pays a refusé d’adopter la charte précitée – une position partagée uniquement par les États-Unis –, il a d’ores et déjà indiqué sa volonté d’organiser une réunion ministérielle sur le thème des « Transitions énergétiques et de l’environnement global pour une croissance durable » lorsqu’il accueillera le G20 en 2019. Le MOE a ainsi annoncé que la pollution des océans aux déchets plastiques serait à l’ordre du jour.

(v) En sus de ces structures traitant des questions de biodiversité de manière globale, il existe de nombreuses conventions et initiatives spécifiques auxquelles le Japon prend part, notamment :

• Sur les espèces migratrices : le Japon a conclu des accords bilatéraux[5] et multilatéral (le East Asian-Australasian Flyway Partnership) visant à protéger les oiseaux migrateurs. Néanmoins, le Japon refuse de ratifier la Convention sur les espèces migratrices (CMS), avançant que cette dernière protège certaines espèces (en particulier, de petits cétacés) dont la capture reste autorisée au Japon.
• Sur la chasse à la baleine : le Japon est membre de la Commission Baleinière Internationale (CBI) et est soumis depuis 1987 au moratoire sur la chasse commerciale. L’archipel poursuit cependant des programmes de chasse scientifique ; certains pays (dont la France) considèrent que le Japon use de ce prétexte pour poursuivre l’abattage à des fins de consommation. En mars 2014, la Cour internationale de justice avait donné raison à ces pays et ordonné l’arrêt du programme de chasse scientifique en Antarctique. À l’occasion d’une réunion de la CBI en septembre prochain, le Japon proposera un assouplissement du ban de la chasse commerciale pour certains types d’espèces dont il considère que le stock a pu se reconstituer.
• Sur les récifs coralliens : le Japon fait partie des huit pays (avec notamment la France) à avoir lancé, en 1994, l’initiative internationale pour les récifs coralliens (ICRI). Les engagements pris lors des réunions de l’ICRI sont déclinés au niveau national ; le MOE a conçu en 2015 un plan d’action 2016-2020, qui s’articule autour de trois priorités : réduire les sédiments et nutriments dans les cours d’eau ; promouvoir l’éco-tourisme ; et renforcer la prise de conscience des populations qui tirent profit des coraux.
• Sur les paysages socio-écologiques : le MOE et l’Université des Nations Unies (basée à Tokyo) ont lancé, à l’occasion de la COP10, le partenariat international pour l’initiative Satoyama (IPSI) afin de promouvoir une approche plus globale des questions de protection des écosystèmes.
• Sur les zones humides : Le Japon a ratifié la Convention de Ramsar en 1980 et compte aujourd’hui 50 sites, couvrant 148 000 hectares[6].

(vi) Enfin, le Japon contribue à la préservation de la biodiversité à l’échelle internationale via l’aide publique au développement qu’il pourvoit. Au travers du Fonds japonais pour la biodiversité (créé à l’occasion de la COP10 et placé sous l’égide du Secrétariat de la CDB) qu’il alimente via des dons, le Japon contribue au renforcement des capacités et à la mise en œuvre de stratégies et plans d’actions nationaux pour la biodiversité dans les pays en développement. Le Japon s’est engagé à financer ce fonds à hauteur de 5 milliards JPY (40 millions EUR) sur la période 2021-2030.

Par ailleurs, l'Agence de coopération internationale japonaise (JICA) dispose d’une stratégie 2014-2020 relative à la conservation de la nature traitant, entre autres, de protection de la biodiversité. Le budget alloué à cette stratégie s’élève à 900 millions USD, soit 11% du budget de l’agence. La JICA mène également différents programmes directement liés à la biodiversité en collaboration avec d’autres organismes ; on peut notamment citer les programmes SATREPS (Science and Technology Research Partnership for Sustainable Development) et JJ-FAST (JICA-JAXA Forest Early Warning System in the Tropics) conduits respectivement avec la JST (Japan Science and Technology Agency) et la JAXA (Agence spatiale japonaise).

Enfin, le MOE, l’IGES et l'Université des Nations Unies ont conjointement lancé en 2013 le programme SDM (Satoyama Development Mechanism) associé à l’IPSI. Dans le cadre d’un appel à projets, six projets par an sont retenus, chacun pouvant être financé à hauteur de 10 000 USD.

III.     Engagement des acteurs japonais en faveur de la biodiversité au niveau domestique : stratégies, actions et aboutissements

3.1.     Gouvernement national

(i) Si le cadre international fournit aujourd’hui les lignes directrices des actions en faveur de la biodiversité, il existe un intérêt du législateur et du régulateur japonais vis-à-vis des questions de nature et d’environnement depuis les années 1970. Dans le droit japonais, trois lois fondamentales traitent (directement ou non) de biodiversité : la Nature Conservation Law (1972), la Basic Environment Law (1993) et le Basic Act on Biodiversity (2008). Ces lois définissent les principes de base de conservation de l’environnement et les responsabilités de chaque acteur de la société – État, collectivités, entreprises et citoyens. Elles fixent par ailleurs les lignes directrices de formulation de politiques publiques en la matière et prévoient la promulgation d’un Basic Environment Plan revu tous les cinq ans. Le premier de ces plans fut élaboré en 1994 ; le cinquième et dernier est paru en 2018.

Sous l’ombrelle de ces lois fondamentales existent d’autres législations, notamment l’Environmental Impact Assessment Law (1997) obligeant tout développeur de projet à évaluer l’impact de ce dernier sur l’environnement (y compris la biodiversité) avant tout engagement de travaux, ou encore l’Act on Conservation of Endangered Species of Wild Fauna and Flora, qui liste les espèces protégées et instaure un cadre légal des mesures de conservation.

(ii) Si le Cabinet Office (relevant du Premier Ministre), a la responsabilité de les adopter en dernière instance, le MOE est l’organe ministériel responsable de la définition de la stratégie, de la conception des politiques et de la mise en œuvre des initiatives publiques en matière de biodiversité.

Depuis 1995, et à la suite de l’adoption par la communauté internationale de la CDB (1992), le Japon s’est doté d’une stratégie nationale sur la diversité biologique. La version aujourd’hui en vigueur fut définie à la suite de la COP10 et planifie la stratégie du pays pour 2012-2020 ; elle intègre les 20 cibles d’Aichi en les réorganisant en 13 objectifs nationaux déclinés en 48 actions-clés et 700 mesures.

Parue après le grand tremblement de terre de l’Est du Japon de 2011, elle est par ailleurs élaborée sur le principe que cet évènement doit conduire l’archipel à repenser les interactions entre humains et nature. Ce document fixe non seulement des cibles pour 2020, mais également une vision globale de long-terme pour 2050 et pour le siècle à venir. À cette échéance, le pays souhaite ainsi développer une société « en harmonie avec la nature ».

(iii) Si le MOE est le principal, cette thématique relève également d’autres acteurs gouvernementaux. Au sein du Cabinet Office, le National Ocean Policy Secretariat (NOPS) supervise l’ensemble des politiques afférentes aux océans, y compris la protection des écosystèmes marins. Par ailleurs, un comité interministériel annuel invitant l’ensemble des ministères coordonne les initiatives gouvernementales affectant à diverses échelles la biodiversité.

Les actions des Ministères de l'Aménagement du territoire, des Infrastructures et des Transports (MLIT) et de l’Agriculture, des Forêts et des Pêches (MAFF) en particulier impactent directement la biodiversité. Certaines de leurs politiques intègrent timidement la protection de la biodiversité : sans freiner l’artificialisation des rivières, le MLIT incite à l’emploi de matériaux y facilitant l’installation d’organismes ; le MAFF fournit une subvention aux agriculteurs réduisant d’au moins 50 % leur utilisation de pesticides et intrants chimiques. De manière générale, leurs politiques restent cependant impulsées par des problématiques autres – notamment économiques et de redynamisation des territoires.

(iv) Les objectifs d’Aichi formant la base de la stratégie nationale en matière de biodiversité au Japon, l’état des progrès du pays vers ces derniers permet d’évaluer les politiques mises en œuvre au niveau national. Le dernier rapport d’évaluation soumis par le Japon à la CDB (2014) illustre que des progrès sont effectivement réalisés : des avancées positives sont perceptibles dans presque tous les domaines ; sept des cinquante cibles quantifiées avaient, en 2014, déjà été atteintes et trois avaient progressé de 50 % ou plus. Le rythme d’amélioration demeure toutefois insuffisant pour atteindre les cibles d’Aichi fixées pour 2020. Une brochure établie par le gouvernement nippon intitulée « Acceleration measures towards Achieving the Aichi Biodiversity Targets » avait ainsi été publiée à l’occasion de la COP13 de Mexico en 2016. La ratification du protocole de Nagoya par le Japon en 2017 constitue par ailleurs une avancée notable (objectif d’Aichi n°16).

3.2.     Collectivités

(i) Le Basic Act on Biodiversity (2008) requiert des autorités locales qu’elles établissent stratégie et plan d’action pour la biodiversité. Néanmoins, en l’absence de mesures coercitives, toutes les collectivités japonaises n’ont pas encore établi de politiques de biodiversité. 43 des 47 départements et 18 des 20 plus grandes villes japonaises ont défini leur stratégie, mais seules 86 des 1 700 municipalités classiques l’ont fait. Le MOE détache régulièrement des experts dans les municipalités et alloue par ailleurs un budget annuel équivalent à 900 000 EUR afin de soutenir les collectivités dans leurs projets de conservation.

(ii) La métropole de Tokyo est l’un des 47 départements japonais. Malgré son image de mégapole surpeuplée, la ville comprend également des territoires peu urbanisés et à la nature riche – des monts de la région de Tama aux archipels d’Izu et Ogasawara, ces dernières étant inscrites au patrimoine mondial de l’UNESCO. Aussi, plus du tiers (36 %) de la surface de la métropole constitue des zones protégées (3 parcs nationaux, 1 parc « quasi-national » et 6 parcs municipaux).

Le gouvernement métropolitain de Tokyo (TMG) a publié, en 2012, son Tokyo Green Plan, détaillant la stratégie de la métropole en matière de biodiversité à l’horizon 2020. Les mesures prises jusqu’alors se concentraient sur l’extension de la superficie des espaces verts, et ce plan a permis de mettre davantage l’accent sur la qualité et la santé des écosystèmes. Il définit une politique en trois axes : « conserver », « créer » et « utiliser », avec pour priorité la conservation dans la région de Tama et sur les îles d’Ogasawara. Le Tokyo Environmental Master Plan (2016) a par la suite mis l’emphase sur la sensibilisation des citoyens aux enjeux de préservation de la biodiversité.

Les politiques entreprises par la ville semblent porter en partie leurs fruits. Le nombre d’arbres de rue a ainsi doublé depuis 2006 – passant de 500 000 à 1 million –, et la perte de surface verte a été endiguée dans la zone urbaine – on a pu même y constater une légère hausse du taux de surface verte[7] après une période de baisse, passant de 20 % en 2003 à 19,6 % en 2008 puis à 19,8 % en 2013.

Souhaitant s’afficher comme capitale dynamique et modèle pour les JO 2020, la métropole de Tokyo cherche à se montrer plus proactive en matière de conservation de la biodiversité et s’intéresse à cette fin aux bonnes pratiques étrangères – y compris de la ville de Paris.

3.3.     Autres parties prenantes

(i) La sensibilisation des citoyens japonais aux questions de biodiversité est faible ; en 2012, plus de 75 % des sondés par le MOE indiquaient n’avoir jamais entendu parler des objectifs d’Aichi et d’une stratégie nationale en la matière et, en 2017, plus de 70 % des sondés déclaraient n’avoir jamais entendu ou ne pas comprendre la signification du terme « biodiversité »[8].

Face à ce constat, et du fait que cette pratique soit requise par les objectifs nationaux, le MOE mène une campagne de communication et sensibilisation du public en matière de nature et biodiversité. À cette fin, il organise notamment des journées et forums dédiés et produit des livrets destinés aux enfants – même si son action dans les écoles reste limitée. Au sein des parcs nationaux sont également mis en œuvre des programmes et activités visant à promouvoir la « communication avec la nature », à fournir des informations aux citoyens et à les inciter à s’inscrire plus activement dans une dynamique de préservation de la nature.

(ii) Une multitude d’associations et organisations non-lucratives de protection de l’environnement existent par ailleurs au Japon ; on peut en dénombrer plus de 4000, la plupart étant de petites structures locales établies pour la défense d’une zone ou espèce particulière. La Nature Conservation Society of Japan (NACS-J) et la Wild Bird Society of Japan (WBSJ) sont les entités nationales à l’influence la plus conséquente. Les principales ONG internationales – notamment Greenpeace et le WWF – sont également présentes au Japon. Ces dernières dénoncent l’insuffisance des lois japonaises pour la protection de la biodiversité ; en particulier le fait que, si une étude d’impact environnemental est obligatoirement incluse dans le processus de développement de projet, celle-ci n’a aucun poids véritable dans l’acceptation ou non du projet. Le rôle principal des ONG en matière de biodiversité au Japon consiste ainsi en la réalisation de projets de conservation localisés, en la promotion de produits certifiés (comme le bois ou les poissons issus de filières durables) et en la poursuite d’un travail de lobbying auprès des parlementaires.

(iii) Des acteurs moins traditionnels sont également impliqués dans la préservation de la biodiversité au Japon. On peut notamment citer le comité japonais pour la Décennie des Nations Unies pour la Biodiversité (UNDB-J)[9] réunissant représentants du gouvernement, des ONG, du secteur privé et du milieu académique, et promouvant des actions concrètes aux échelles individuelle et collective. On peut également citer le comité japonais de l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (IUCN), une organisation non gouvernementale internationale unique en son genre, à laquelle les associations mais aussi les gouvernements et centres de recherche peuvent adhérer, qui dresse la liste rouge des espèces menacées. C’est principalement dans le cadre de ce comité que le gouvernement japonais interagit avec les ONG.

(iv) Enfin, les entreprises affichent une sensibilité croissante envers ces enjeux. Le Keidanren, principal syndicat patronal japonais (dont l’influence est comparable à celle du Medef en France), s’est impliqué pour la protection de la nature dès le sommet de la Terre à Rio (1992), avec la création du Keidanren Committee on Nature Conservation et du Keidanren Nature Conservation Fund. Entre 1993 et 2017, ce fonds a financé plus de 1 200 projets à l’aide de 3,7 milliards JPY de dons. En 2009, le Keidanren a formulé une déclaration en faveur de la biodiversité, accompagnée d’un plan d’action et d’un guide pratique. S’appuyant sur ce plan d’action, les discussions de la COP10 ont fait naître le Japan Business and Biodiversity Partnership, ouvert à toutes les entreprises. De nombreuses entreprises ont signé ce partenariat, y compris des grands groupes comme Toyota, Honda, Hitachi, Sony, Panasonic, Mitsubishi ou encore Toshiba.

Certaines entreprises agissent par ailleurs à travers leur propre fondation. C’est le cas notamment d’AEON, un géant japonais de la grande distribution, avec l’AEON Environmental Foundation. Créée en 1990, ses actions sont axées sur des campagnes de plantation d’arbres, l’éducation environnementale, et la remise du prix Midori, récompensant chaque année trois individus dont le travail a une grande portée sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité.

Les ONG restent toutefois méfiantes envers le secteur privé, dénonçant effets d’annonce et greenwashing.