Trésor-Éco n° 163 - Vers un meilleur pilotage de l’orientation budgétaire de la zone euro ?

Depuis l'introduction de la monnaie unique en 1999, la politique budgétaire de la zone euro résulte essentiellement de la juxtaposition des politiques budgétaires nationales, décidées indépendamment de la situation agrégée de la zone euro. En effet, en dépit des arguments avancés lors des premières réflexions lançant la création de l'Union Économique et Monétaire (UEM) en faveur d'une coordination visant une politique budgétaire appropriée au niveau de l'union, la gouvernance budgétaire s'est focalisée essentiellement sur la surveillance mutuelle destinée à éviter les déficits publics excessifs. L'objectif était d'adopter le minimum de règles communes pour que les politiques budgétaires, demeurant sous responsabilité nationale, n'entravent pas la politique monétaire dans l'accomplissement de son mandat, la stabilité des prix, essentielle au bon fonctionnement de l'union monétaire.

La politique budgétaire peut avoir, outre un objectif de financement des biens publics, un rôle de stabilisateur économique. La prise en compte des fortes interactions entre les économies de la zone euro pousse à analyser l'orientation budgétaire de la zone euro au niveau agrégé, plutôt que pays par pays.

L'orientation budgétaire au niveau de l'UEM s'est révélée peu sensible au cycle économique sur l'essentiel des 15 années d'existence de la monnaie unique. Essentiellement acyclique jusqu'en 2007, les politiques budgétaires nationales encadrées par le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) n'ont pas permis la constitution de marges de manœuvre en haut de cycle, conduisant à une situation des finances publiques déjà relativement dégradée avant d'affronter la crise. Après une brève période de relance contra-cyclique en 2009, elle est devenue largement restrictive et pro-cyclique de 2011 à 2013, en vue de restaurer la confiance sur les finances publiques.

En particulier, sur la période 2011-2013, alors que des marges de manœuvre existaient au regard des préconisations du Pacte, le poids de la consolidation sur la croissance en zone euro a été très élevé. Une approche plus agrégée de l'application du Pacte, prenant davantage en compte les effets des politiques budgétaires des différents États sur l'activité en zone euro, particulièrement élevés dans le contexte de la crise de la zone euro, aurait permis de faire émerger une politique budgétaire plus adaptée au cycle.

Afin de promouvoir cette vision agrégée de la politique budgétaire, dans le respect des traités et textes actuels formant le PSC, nous proposons de modifier le calendrier du semestre européen en accordant une place centrale à la recommandation zone euro émise par le Conseil, qui, en plus d'être publiée au début du semestre européen, comme c'est désormais le cas, quantifierait l'orientation budgétaire agrégée souhaitable. En fonction de leur situation dans le PSC, les États membres de la zone euro, y compris ceux ayant des marges de manoeuvre au regard du Pacte, seraient invités dans leurs recommandations pays à réaliser des ajustements budgétaires compatibles avec l'atteinte de l'orientation budgétaire agrégée souhaitée, favorisant ainsi une approche plus symétrique du Pacte.