Pakistan - Economie informelle

I- Périmètre du secteur informel pakistanais

I-1- L’informalité est un concept transversal, qui recouvre des problématiques diverses, qu’il s’agisse de l’informalité au sein du marché du travail (employés non déclarés ou sans contrat de travail, par exemple les travailleurs domestiques ou les vendeurs de rue), des transactions financières (marché parallèle de devises entre le Pakistan et l’Afghanistan), des entreprises non-déclarées (cottage industry – industrie artisanale dans le secteur des instruments chirurgicaux à Sialkot ou dans l’industrie textile à Faisalabad), et qui peut être appréhendé sous différents angles, celui de l’inclusion financière, de la protection sociale, des inégalités de genre, de la productivité des entreprises, de la soutenabilité des finances publiques.

Alors que l’informalité représente par définition un phénomène difficilement quantifiable et que peu d’études ont été menées sur le sujet au Pakistan, il apparaît que le secteur informel représenterait entre 35% et 50% du PIB, selon les méthodologies utilisées. La Banque mondiale évalue l’économie informelle à 457 Mds USD en 2022, soit 35,6 % du PIB-PPA du pays. Pour le ministère des Finances, plus de 40 % du PIB du Pakistan proviendrait du secteur informel. Une étude de la Banque centrale du Pakistan de 2010^[i] compare différentes approches méthodologiques macroéconomiques (monétaire, en mesurant les variations des agrégats monétaires – le volume de monnaie fiduciaire en circulation en Pakistan serait de 40% du PIB - ou la consommation d’électricité) pour conclure que le secteur informel représente près de 30% de l’économie pakistanaise.

L’informalité concerne majoritairement des petites entreprises. Une étude de la Banque centrale du Pakistan^[ii] de 2016, basée sur une enquête réalisée auprès d’un échantillon de 960 entreprises du secteur informel, dresse un portrait type de l’entreprise pakistanaise informelle : une entreprise familiale, faiblement dotée en capital, comprenant en moyenne 5 employés, de création récente (en moyenne 14 ans d’existence), les entreprises plus anciennes ou ayant atteint une taille suffisante ayant tendance à intégrer le secteur formel. Il convient toutefois de noter que certaines grandes entreprises du secteur formel ont également des actifs ou une part de leur production non déclarée, ce qui les rattache dès lors au secteur informel. Enfin, le secteur informel s’intègre dans une chaîne de valeur, intervenant en sous-traitance de plus grandes entreprises du secteur formel.

Le secteur informel demeure le principal pourvoyeur d’emploi au Pakistan, avec plus de trois-quarts des emplois qui relèvent du secteur informel. D’après les dernières données du PBS sur le marché du travail publiées en 2021, Pakistan Labour Force Survey 2020-2021, le secteur informel représente 72,5% des emplois hors agriculture, une évaluation en légère baisse, le rapport 2010 évaluait ce chiffre à 76%.

I-2-Zoom sur l’informalité au sein du marché du travail.

La part de l’emploi informel[iii] (hors agriculture) reste stable au cours des dernières années et représenterait 72,4% des emplois, touchant les hommes plus que les femmes (65,5% de l’emploi total féminin et 73,4% de l’emploi total masculin). Les Pakistanaises seraient surreprésentées dans le secteur industriel (64 % de l’emploi féminin informel, contre 23 % en moyenne) et les services à la collectivité et aux personnes (près de 30 %, contre 15 % en moyenne), mais sous-représentées dans la distribution et pratiquement absente de la construction. L’informalité concerne principalement des actifs en âge de travailler (15-44 ans), sachant que l’OIT estime que le travail des enfants concerne 20 % des 10-17 ans, soit 5,7 M d’enfants (pas de donnée disponible pour les moins de 10 ans) qui ne sont pas comptabilisés parmi la main d’œuvre du secteur informel dans les différentes publications du Pakistan Labour Force Survey. Dans un contexte d’accélération de l’urbanisation, l’emploi informel (hors agriculture) progresse en zone urbaine (77% contre 69,2% en 2017) où il est désormais plus présent qu’en zone rural (68,5% contre 71,1% en 2017), ce qui viendrait illustrer l’hypothèse de Todaro (1969) selon laquelle le secteur informel servirait de transition pour les employés des zones rurales qui migreraient vers les zones urbaines. Le phénomène de l’informalité est commun à l’ensemble des provinces, avec de manière notable un taux d’informalité supérieur dans la province du Khyber Pakhtunkhwa (52% contre en moyenne 43% au Punjab, dans le Sindh et au Baloutchistan).

La structure de l’emploi informel reste stable, mais il progresse en valeur dans un contexte de dégradation de la situation économique. En termes sectoriels, l’emploi informel est réparti principalement entre le commerce de gros et de détail (30,6 % de l’emploi informel en 2020-21), l’industrie (20,2 %), la construction (19,6 %) et les services à la collectivité et aux personnes (17,5 %) et le transport (11,7%). La répartition de l’emploi informel total était peu ou prou identique au début des années 2000. En termes de dynamique, on constate une progression mécanique et son caractère incompressible : l’emploi informel a ainsi progressé de 22M à 30M d’individus entre 2017 et 2021, soit une hausse 36% sur cinq ans. La capacité de l’économie à absorber la main d’œuvre du secteur formel montre un déclin depuis la crise de 2008, alors que 1,5 M nouveaux demandeurs d’emploi font chaque année leur entrée sur le marché du travail.

La « gig economy » constitue à ce stade une opportunité marginale pour réduire le taux de chômage. Elle représenterait en tout 1,5 millions d’emplois dont un million travaillent dans l’économie de plateforme et 500 000 personnes travaillent dans la logistique. Son poids dans la population active est évalué à environ 2% du salariat.[iv]

I-3 Les politiques gouvernementales visant à encourager la formalisation de la société.

La stratégie des autorités pakistanaises a principalement porté sur la digitalisation de l’économie pour favoriser l’inclusion financière à travers les initiatives suivantes : (i) des mesures simplifiées pour l’ouverture en ligne d’un compte en banque, (ii) des solutions proposées par la Banque centrale comme le compte Asaan, lancé dans le cadre de la stratégie nationale d’inclusion financière qui permet de réaliser des transactions bancaires à partir d’un téléphone portable sans ouvrir de compte, (iii) la mise en place du programme RAAST (système de paiement instantané) pour faciliter les paiements en ligne dans un pays. Par ailleurs, pour pallier l’absence de filet social qui caractérise les emplois du secteur informel, le principal instrument de politique publique est le programme Ehsaas (ou BISP – Benazir Income Support Program) lancé en 2008 et qui consiste dans un transfert direct d’argent pour les populations les plus vulnérables. Pendant la crise Covid-19, la création du Ehsaas Emergency Cash Programme a permis d’ajuster les critères d’éligibilité pour intégrer les travailleurs du secteur informel qui étaient brusquement privés de revenus. De son côté le Federal Bureau of Revenue travaille à une digitalisation de la taxe sur les ventes (GSTP portal digitalisation) avec un projet pilote dans le Punjab, l’harmonisation des règles fiscales devant permettre de réduire les coûts de conformité pour les entreprises. Néanmoins, le volet fiscal (faciliter le paiement des impôts, réforme de la GST-taxe sur les ventes) reste insuffisamment développé, bien que recommandé par la communauté internationale, en particulier par la Banque mondiale dans ses Policy notes :  Reforms to a brighter future. La mise en place de mesures d’incitation tels que les crédits ou abattements d’impôts sur les investissements réalisés ou l’abaissement du taux d’imposition appliqué aux nouvelles entreprises enregistrées de même que la simplification du système fiscal qui est un motif de plainte récurrent de la part des entreprises ne semblent pas figurer à l’ordre du jour des autorités pakistanaises.

II- Les causes du secteur informel au Pakistan

II-1- L’émergence de l’informalité tient tout d’abord à une volonté d’échapper au contrôle de l’Etat et à l’administration, qu’il s’agisse d’échapper à l’impôt (d’après l’OIT, sur 114 M de personnes employées, un peu moins de 8 M sont assujetties à l’impôt sur le revenu des personnes physiques en raison d’un seul minimum d’imposition élevé), à la corruption des agents publics (le Pakistan se classe 140ème sur 180 pays du classement Transparency International 2022), ou à la bureaucratie (le système fiscal pakistanais est jugé très complexe et illisible, notamment en raison de doublons entre l’échelon fédéral et les provinces, entraînant des coûts de transaction trop élevées pour des petites entreprises).

L’augmentation de l’informalité au Pakistan tient aussi à deux transitions qui s’opèrent en parallèle depuis le début des années 2000, d’une part l’accélération de l’urbanisation, d’autre part une tertiarisation de l’économie pakistanaise en parallèle d’une croissance tirée par la consommation (hausse de la part des services dans le PIB de 50,7% en 2000 à 58% en 2022, à la faveur d’une baisse de la contribution de l’agriculture et de l’industrie, secteurs requérant une main d’œuvre qualifiée). Au final, les entreprises ont assez peu d’incitations à formaliser leur activité, Les petites entreprises considèrent qu’elles n’ont pas intérêt à se déclarer car les services publics offerts par l’Etat fédéral et par les provinces pour le compte des entreprises (formation, aide à l’informatisation, à la modernisation de l’appareil de production, aide à la recherche développement et à la production de produits innovants) sont quasiment inexistants.[v] Cela est d’autant plus vrai pour les très petites entreprises de la cottage industry dont le manque de sophistication de leur industrie (achat-transformation-vente) réduit l’intérêt d’être déclarée[vi].

Les raisons qui poussent les individus à s’engager dans le secteur informel relèvent à la fois de la volonté d’échapper au chômage et d’apporter un complément de revenus au ménage pour ce qui concerne le travail des femmes, quand 40% de la population vit en deçà du seuil de pauvreté. Une étude conduite auprès de travailleurs informels a montré que le fait de ne pas avoir suivi un cursus éducatif, sanctionné par diplômes et l’acquisition de compétences constitue aussi un frein pour rejoindre l’emploi formel.

II-2 les rigidités afférentes au droit du travail, au droit fiscal et au droit des affaires encouragent les agents économiques à opter pour l’informalité.

L’informalité au Pakistan est liée à la lourdeur réglementaires et bureaucratiques. Les réglementations sont trop strictes, le manque de souplesse des bureaucraties fédérales et provinciales (doublé par le manque de lisibilité du système de prélèvement lié au système fédéral) rend difficile pour une PME la gestion d’une entreprise dans le secteur formel. La corruption au sein du FBR (administration fiscale) est également pointée.[vii]

II-3- Les lacunes du système éducatif favorisent l’informalité.

Une étude conduite auprès de travailleurs informels a montré que le fait de ne pas avoir suivi un cursus éducatif, sanctionné par diplômes et l’acquisition de compétences constituent aussi un frein pour rejoindre l’emploi formel[viii].

II-4-Le contexte d’insécurité est devenu une cause marginale de l’informalité.

Le dernier cas en date de gardiens de sécurité de l’administration fiscale assassinés par des islamistes liés aux Talibans afghans [Ansarul Shariah Pakistan (ASP)] date de 2017.[ix] On note au cours des derniers mois de 2023 le développement d’une activité terroriste contre les bureaux de la NADRA qui participent à la cartographie de la population -National Socio-Economic Registry (NSER) et l’établissement des cartes d’identités. A contrario, l’armée a organisé récemment deux campagnes contre les activités non-déclarées, la première opération concernait les opérations de change et les réseaux hawala/hundi, la deuxième des contrebandiers avec l’Afghanistan.

II-5-La corruption au sein des administrations publiques.

La presse relève régulièrement le fait que des agents du « Federal Board of Revenues » sont corrompus.[x] Par exemple, des agents du FBR auraient longtemps eu tendance à fermer les yeux sur la non-inscription de petits commerçants au registre des impôts. Mais, alors que le FMI fait de ce sujet un point important dans le cadre de son programme actuel, il convient de noter que ce phénomène pourrait être en train de refluer du fait de procédures plus strictes du FBR et de l’introduction d’une réforme qui consisterait à scinder les activités du FBR, une partie étant consacrée à l’établissement de la législation fiscale, l’autre aux activités de recouvrement.

II-6- L’informalité est partiellement occasionnée par une faible insertion dans les chaînes de valeur agricoles.

Dans le secteur agricole, l’informalité s’explique en grande partie par l’importance de la culture vivrière et le haut niveau de marges effectué par des intermédiaires agricoles qui amène un grand nombre de petites exploitations à opter de facto pour l’autoconsommation et une quasi non-monétarisation de certaines micro-exploitations agricoles (économie de troc) à très faible insertion dans les chaines de valeur agricoles (35% à 40% des exploitations concernant quatre régions administratives de la province du Pendjab)[xi]. Dans ces exemples, l’informalité, l’économie de troc et un niveau élevé du travail des femmes vont de pair (les hommes travaillant le plus souvent dans d’autres secteurs).

III- L’informalité engendre des déséquilibres structurels.

III-1 Incidence négative de l’informalité sur la collecte des recettes budgétaires.

L’impact le plus visible de l’informalité au Pakistan est sur les finances publiques et le faible niveau de collecte de recettes budgétaires, le Pakistan enregistrant un ratio recettes fiscales/PIB historiquement faible (autour de 10%), malgré les pressions exercées par la communauté internationale et le FMI dans le cadre des différents programmes dont le Pakistan a bénéficié. Ce faible niveau de recettes fiscales, associé à une structure rigide de la dépense publique, est à l’origine d’un déficit budgétaire structurel, alors que le pays fait face à d’importants besoins de dépenses d’investissements publics. Le manque à gagner pour l’État apparaît comme considérable. En matière de pertes de recettes fiscales, le caractère majoritairement informel de l’économie s’ajoute à la faiblesse du respect des règles fiscales des entreprises et individus. L’informalité se traduit aussi par une dépendance accrue aux impôts indirects et aux taxes à l’importation. Au Pakistan, les taxes indirectes et droits d’importation (8% de la valeur en moyenne) représentent 65% des revenus fiscaux du budget révisé de l’année budgétaire 2023-2024, en augmentation de 25% par rapport au début de la législature (commencée en juillet 2018).

Sur la plan social, l’informalité a entraîné une augmentation de la pauvreté, en l’absence de filets de sécurité pour absorber les différents chocs externes qui ont frappé l’économie pakistanaise au cours des dernières années (crise Covid, inondations de l’été 2022, crise politique et économique – dépréciation de la roupie et inflation). La part de la population vivant sous le seuil de pauvreté est passée en 2023 à 40% de la population, avec une augmentation de 10 M en 2022.

III-2 Stabilité de la structure de l’emploi informel et persistance de l’économie souterraine dans les zones frontières avec l’Afghanistan et avec l’Iran.

A la faveur de la porosité des frontières du Pakistan avec l’Afghanistan et l’Iran mais aussi de l’existence de groupes mafieux locaux (Karachi), l’informalité se double de l’essor d’une économie sous-terraine, grise ou noire, avec l’émergence de trafics et le développement d’activités économiques criminelles. Un rapport d’ACE Money Transfer estime les pertes pour l’économie pakistanaise à 23 Mds USD par an, liées à des trafics.et au marché noir de devises, qu’il s’agisse de pertes de recettes fiscales (droit de douane) ou de l’impact de ces trafics sur le taux de change.

III-3 Faiblesse de la protection sociale et du système de retraite

Seulement 0,5% du PIB total est alloué à des filets de sécurité sociale (protection sociale et système de retraite pour les fonctionnaires et les militaires). L’accessibilité des systèmes de protection sociale est très limitée. Seulement 5 % des employés du secteur formel privé bénéficient des programmes existants.[xii] La population travaillant dans l’économie informelle n’y a pas accès. Les femmes qui constituent entre 70 et 80% de la population travaillant dans l’agriculture n’y ont accès que très exceptionnellement.

III-4-L’informalité contribue à renforcer les inégalités de genre et de revenus via le non-accès au crédit et à la propriété foncière.

La société pakistanaise se caractérise par une forte inégalité de genre et de revenus :  l'indice mondial d'écart entre les sexes du Forum économique mondial classe le Pakistan à la 142^ème place sur 146 pays contre 145^ème en 2022 ; le rapport des inégalités entre le revenu moyen des 10 % les plus pauvres de la population et celui des 10 % les plus riches est de 6,5. En d’autres termes, le revenu moyen des plus riches est plus de 16 fois supérieur à celui des plus pauvres. La situation est stable en la matière. Le coefficient de Gini au Pakistan s’établissait à 0,31 en 2023 (estimations) contre 0,29 en 2018.

Accès au crédit : 19% des foyers pakistanais disposent d’un compte bancaire (contre 13% en 2017). 14 % des comptes des foyers pakistanais sont au nom des chefs de famille tandis que 5% des foyers pakistanais disposent de deux comptes bancaires, pour chacun des époux. 9% des hommes pakistanais qui ont un compte bancaire disposent d’autres comptes, pour 5% des femmes.

Accès à la propriété foncière :

65% de la propriété foncière pakistanaise est détenues par des communautés villageoises ou tribales (« les communs »), par des biens de main morte et par grands féodaux, l’armée et l’agro-business.

Concernant les biens détenus par des particuliers : alors que les femmes représentent 72,7 % de la main d’œuvre agricole, dans la société très patriarcale qu’est le Pakistan, plus d'hommes que de femmes possèdent leur propre terre. Seulement 4 % des femmes possèdent des terres (soit seules, soit conjointement) contre 31 % des hommes.[xiii]

III-5-Répercussions de l’informalité sur l’intégration du Pakistan sur les marchés internationaux.

L’informalité se traduit aussi par une perte de compétitivité de l’économie pakistanaise à l’export, en témoigne la chute des exportations, qui représentaient 16% du PIB en 1999 et qui ne représentent plus que 9% du PIB en 2021.Au cours des vingt dernières années, la part de marché globale du Pakistan dans le secteur du textile est passée de 2,3% à 1,8%. Ces mauvais résultats s’expliquent par un sous-investissement privé (autour de 10% du PIB), en raison d’un manque d’accès aux financements bancaires.

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L’économie informelle peut constituer une opportunité, aussi bien pour des petites entreprises qui font l’économie de coûts de transaction ou de conformité en se soustrayant à la régulation de l’Etat ou pour des individus sans formation ou qualification pour qui l’emploi informel est la seule source possible de revenus. Elle a servi de stabilisateur économique et social pendant la période de la COVID, puis depuis la crise inflationniste de 2022 (développement du deuxième emploi).[xiv] Pour autant, le coût pour l’ensemble de l’économie pakistanaise semble plus important que les bénéfices à court terme : au plan macroéconomique, l’informalité est un frein à la constitution d’un marché de l’emploi efficient et une allocation optimale de la ressource en main d’œuvre.  Au plan microéconomique, l’informalité pèse sur la compétitivité des entreprises et leur développement.