Le projet de marché carbone régional standardisé de la CEDEAO : défis et opportunités

Au cours de la dernière décennie, seulement 1,8 % des émissions de gaz à effet de serre provenaient d’Afrique de l’Ouest. Pourtant, c’est une des régions les plus vulnérables au changement climatique. Dans le même temps, entre 2010 et mai 2023, la zone de la CEDEAO n’a émis que 9 % des crédits carbone volontaires en Afrique, soit trois fois moins de crédits carbone émis que le Kenya à lui seul. Ce retard ouest-africain s’explique notamment par un cadre juridique peu favorable, un manque de connaissance des instruments financiers verts et une asymétrie d’information entre vendeurs et acheteurs de crédits carbone. La CEDEAO a donc décidé de se saisir de la question, afin d’attirer des financements tout en alignant la région avec les objectifs internationaux d’atténuation et de captation des émissions.

L’année 2024 sera déterminante pour l’élaboration de l’éventuel marché carbone standardisé à l’échelle de la CEDEAO. Le calendrier de sa conception s’étale en effet sur l’année en cours. Après un travail de consultation auprès de scientifiques, d’acheteurs de crédits carbone, de porteurs de projets, d’autorités politiques nationales, de certificateurs et d’agences de notation, plusieurs projets de règlements communautaires sont en cours d’élaboration. Une étude faisabilité devrait s’en suivre, avant une réunion d’experts puis, en cas de validation, une réunion statutaire de la CEDEAO en juin entre ministres de l’Environnement et des Affaires étrangères. La dernière étape aurait lieu en fin d’année 2024, date à laquelle la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement de la CEDEAO pourrait entériner le projet d’un marché carbone régional standardisé.

Un marché carbone standardisé à l’échelle ouest-africaine présenterait des avantages certains, notamment pour le financement de projets d’atténuation ou de captation ; des initiatives sont déjà à l’œuvre.

L’augmentation des gaz à effets de serre a des conséquences multisectorielles en Afrique de l’Ouest.

Tout d’abord, dans le secteur agricole, le rendement des cultures vivrières devrait diminuer de 12 à 30 % d’ici à 2050. Cela aura des conséquences sur l’élevage pastoral et transhumant, provoquant des tensions entre communautés. On dénombre plus de 620 000 nouveaux déplacés internes en 2020, et jusqu’à 32 millions de personnes pourraient être contraintes de se déplacer d’ici 2050. Les déplacés se dirigent d’ailleurs en majorité vers les villes, où les îlots de chaleur urbains conduisent à une forte augmentation des jours dépassant les seuils de chaleur létale.

En matière hydrique et énergétique, une diminution des débits des cours d'eau de 20 à 40 % est prévue d'ici à 2050. Or l’hydroélectricité représente actuellement 17 % de la production électrique en Afrique. Il y a donc un risque majeur pour l'hydroélectricité du fait de la diminution du débit des fleuves (tendances d’ores et déjà observées dans les bassins fluviaux de la Gambie et du Sénégal). A l’inverse, les fortes précipitations sur des terrains arides ont provoqué une dégradation environnementale ayant coûté environ 850 M USD pour les inondations pluviales et à 555 M USD pour les inondations fluviales en 2017. L’élévation du niveau de la mer menace enfin les zones côtières, où se concentrent pourtant les activités économiques de la région.

En matière de transports, les infrastructures routières ouest-africaines se caractérisent par leur vulnérabilité aux aléas climatiques. Les dommages sont estimés à plus de 4,4 Md USD entre 2005 et 2020, et le coût prévu des dépenses nécessaires à la réparation et la maintenance d’infrastructures routières devrait encore augmenter en raison des nouvelles conditions climatiques.

Un marché carbone standardisé à l’échelle ouest-africaine présenterait dès lors plusieurs avantages.

Un éventuel marché carbone standardisé à l’échelle régionale permettrait tout d’abord de générer des revenus significatifs pour les pays engagés, qui proposeraient des projets d'évitement ou de captation tout en favorisant l’atteinte de leurs contributions déterminées au niveau national (CDN)[1]. Les actions volontaires menées sur les marchés du carbone[2] devraient être multipliées par 15 d'ici à 2030 et par 100 d'ici à 2050 par rapport aux niveaux de 2020. Aujourd’hui, les projets réalisés échappent aux Etats ouest-africains : en raison de l’absence de registre fiable, ces derniers ne sont pas également comptabilisés dans le cadre des CDN des Etats.

Les revenus issus du marché carbone régional, en soutenant le développement rapide de projets durables, contribueraient également à la création d'emplois au sein d'entreprises décarbonées et respectueuses de l'environnement. La « Brazilian Initiative » aurait ainsi permis la création de plus d’un million d’emplois au Brésil liés à la protection de la forêt et de la faune.

Les scandales récents en Afrique de l’Ouest ont pu remettre en question l'intégrité de la compensation carbone (projets de fours améliorés surévalués en matière de crédits carbone de 6,3 fois, etc.). Or la mise en place d'un marché carbone régional standardisé permettrait d’assurer la transparence et l'intégrité des crédits, en respectant les critères de qualité (mesurabilité, additionnalité, unicité, permanence, transparence et vérifiabilité).

Les pays membres de la CEDEAO, souhaitent donc se doter à l’échelle régionale de cadres institutionnels et réglementaires, afin notamment de tirer profit des mécanismes des articles 6.2 et 6.4 de l’accord de Paris. D’une part, l’article 6.2 prévoit la possibilité de transférer les résultats d’atténuation au niveau international (ITMO), mesurés en TeCO₂. Un pays qui dépasse ses objectifs climatiques peut ainsi vendre ses ITMO à un autre pays qui les utilisera pour atteindre les objectifs communiqués dans sa CDN. D’autre part, l’article 6.4 de l’accord de Paris prévoit la création d’un mécanisme de développement durable (MDD), régi par les Nations unies et supervisé par un organe de contrôle ad-hoc. Ce mécanisme peut à son tour générer des crédits carbone à partir d'activités d'évitement ou d'élimination des émissions dans le pays d'accueil.

Certaines initiatives, publiques comme privées, mettent d’ores et déjà en place un cadre de coopération continental et régional, mais celles-ci présentent toutefois des limites.

A l’échelle continentale, l’ONG « Sostainable Energy for All » (SeForALL), partenaire de l’ONU, a lancé l'Initiative pour les marchés carbone en Afrique (ACMI) lors de la COP27 en Égypte (2022). L'ACMI vise à soutenir les gouvernements, les communautés, les développeurs de projets et les autres parties prenantes afin d'augmenter de manière significative l'offre et la demande de crédits carbone originaires d’Afrique. A ce stade pourtant, l’ACMI rencontre des problèmes liés aux divergences d’intérêts entre pays, et à des méthodes plurielles de coopération internationale au sein même du continent africain.

A l’échelle régionale, l’Alliance ouest-africaine sur les marchés carbone et le financement du climat (WAA), créée lors de l’Africa Carbon Forum de 2017 à Cotonou, fournit des efforts en matière de renforcement des capacités des pays de la région (CEDEAO + Mauritanie). L’Alliance a également réalisé un travail préliminaire salué en matière d’estimations et de prospection. Pourtant sa capacité de transformation demeure réduite par sa nature informelle, privée de mandat et de pouvoir réglementaire.

La CEDEAO prévoit ainsi la mise en place d’un marché carbone régional hautement ambitieux, selon une méthode d’harmonisation ascendante.

Certains pays membres de la CEDEAO réfléchissent d’ores et déjà à un marché carbone à l’échelle nationale, dont les trois principaux acteurs.

Représentant les deux tiers du PIB de la CEDEAO, le Nigeria a de fait un poids important dans les négociations portant sur un éventuel marché carbone régional standardisé. Le Nigéria est par ailleurs un important émetteur de gaz à effet de serre en raison de son industrie pétrolière et gazière. Sa participation aux négociations sur un marché carbone est donc essentielle pour réduire les émissions régionales. Le Nigeria est du reste engagé dans les efforts mondiaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Lors de la COP26 (2021), le pays annonçait son engagement d’atteindre la neutralité carbone d'ici 2060. Le Conseil national sur le changement climatique (NCCC, créé en 2021) du Nigéria œuvre actuellement à la formalisation d’un marché carbone à l’échelle nationale, dont la mise en œuvre est prévue avant la fin de l’année. Celui-ci devrait inclure tant les mécanismes de l’article 6 de l’accord de Paris que les crédits carbone volontaires.

La Côte d’Ivoire a également l’intention de mettre en œuvre un cadre réglementaire sur les mécanismes carbone (en cours de validation) qui puisse couvrir les mécanismes de l’article 6 et les marchés volontaires du carbone. Ses nombreuses initiatives lui donnent un point politique spécifique. Le bureau du Réseau des collectivités territoriales de l’Afrique de l’Ouest pour le développement durable du marché carbone et de la finance climat (RECOD/West Africa) est ainsi présidé par le maire de Bouaké. En outre, le projet à l’échelle du Parc de Taï, soutenu par la Banque Mondiale et intitulé Paiement des réductions d’émissions (PRE), devrait permettre à la Côte d’Ivoire de bientôt générer 17 Md FCFA de réduction carbone. La société française ADRYADA est par ailleur en train de finaliser un partenariat ambitieux intitulé « Karidja » avec le gouvernement ivoirien, portant sur la réhabilitation et la reforestation de 70 000 hectares, devant générer 30 millions de crédits carbones.

Le Ghana travaille enfin à l’élaboration d’une législation visant à réglementer la production de crédits carbone, même si le pays fait d’ores et déjà figure de modèle à l’échelle régionale. Le Bureau du marché du carbone du Ghana (CMO) a été créé en 1994 pour soutenir la mise en œuvre des projets de l'article 6 au Ghana. Il offre des services d'appui administratif et technique aux organismes publics et privés autorisés. Par ailleurs, le Registre du carbone du Ghana (CGR), créé aussi en 1994, est un registre volontaire établi par le Gouvernement ghanéen qui fait office de base de données pour collecter et suivre les activités d’atténuation. Le Ghana est ainsi devenu le premier pays au monde à lancer un projet et demander une autorisation pour le transfert international de résultat d’atténuation (ITMO). Le pays a dès lors pu conclure des partenariats avec trois pays : Suisse (2021), Singapour (2022), Suède (en attente de ratification) – des partenariats sont en cours de négociations avec la Corée du Sud et le Liechtenstein.

En mai 2023, le Sénégal a bénéficié d’un financement de 2 M USD de la Banque Mondiale pour la mise en place de marchés carbone et pour établir une feuille de route pour la taxe carbone, avec un accompagnement à l’accès des marchés internationaux du carbone. Le ministère sénégalais du Pétrole et des Energies a mis en place une formation afin de renforcer les capacités de ses agents pour tirer profit des marchés carbone, via les mécanismes de l’article 6 de l’accord de Paris. Le Sénégal a également passé des accords avec la Suisse pour vendre des ITMO.

Faisant le constat de ces initiatives, la CEDEAO entend mettre en place une harmonisation selon un calendrier ambitieux tout en suivant une méthode ascendante.

Le marché régional standardisé de crédits carbone de la CEDEAO serait le premier marché carbone à l’échelle du continent, avec l’objectif de s’aligner sur les standards internationaux de réduction des émissions de CO₂. Regroupées dans la Stratégie régionale climat et le Plan d’action 2022-2030, les ambitions de la CEDEAO sont à la hauteur de l’enjeu, tandis que la méthode de mise en œuvre respecterait une logique ascendante.

La CEDEAO entend tout d’abord renforcer les capacités des Etats membres, qui disposent de capacités très disparates en ce domaine. La Commission de la CEDEAO veut encourager le dialogue politique et technique pour favoriser la coopération des Etats membres dans la mise en œuvre de l’accord de Paris, à travers la création et l’animation de plateformes et de coalitions. Les acteurs non étatiques sont également invités à participer à ces échanges, pour partager leur expérience et renforcer leurs synergies avec les acteurs institutionnels.

La CEDEAO souhaite ensuite harmoniser le cadre réglementaire. Les plateformes et coalitions de dialogue seront aussi mises en place pour encourager une convergence régionale quant à la mise en œuvre de l’accord de Paris. La Commission veut également mettre en place une taxonomie commune. Celle-ci devrait permettre identifier les types et secteurs de projets éligibles (cuisson propre, eau, forêts, énergies renouvelables, transports, etc.). Des « produits de capitalisation régionaux » pourront notamment être développés sur la base de ces partages d’expériences.

La Commission prévoit après d’améliorer la gouvernance régionale en la matière. Un registre central devrait contenir les éléments essentiels des transactions. Chaque pays accueillant des projets avec des ITMO rédigerait une lettre d'approbation du résultat, centralisée vers une autorité régionale pour garantir la cohérence et l'intégrité des émissions. Le marché serait exploité sous un statut privé pour la structure opérationnelle, assurant une gestion efficace, mais serait sous une supervision publique pour garantir la transparence et la responsabilité – les Etats détiendraient la propriété du marché.

Une fois la gouvernance régionalisée, la CEDEAO pourra définir sa politique tarifaire, par type de projet éligible. Un système de prix permettant de tirer les prix par le haut (systèmes d’enchères sur des transactions spécifiques, par exemple) est envisagé. Ce système se justifierait par une offre de crédits carbone plus vertueux et donc plus qualitatifs.

Enfin, la certification est un sujet stratégique pour la CEDEAO. Actuellement, les principaux organismes de certification mondiaux, Verra et Gold Standard, sont occidentaux. La CEDEAO envisage la possibilité de disposer d’un certificateur africain pour accompagner la mise en place de ce marché. La CEDEAO devra contrôler l’effectivité des réductions d’émissions de CO₂ pour éviter le piège des crédits fantômes. Cette ambition de suivi devrait se matérialiser par la création d’un Comité consultatif scientifique ad hoc.

Si des risques existent à l’heure de développer un nouveau marché carbone, ceux-ci pourraient être atténués par des efforts de sensibilisation et par les mécanismes propres au marché.

Des efforts de sensibilisation pourraient surmonter les réticences nationales et locales.

La pomme de la discorde à l’heure de négocier un marché carbone à l’échelle régionale a longtemps été l’idée erronée selon laquelle l’Etat serait le détenteur exclusif du droit à polluer. Certains Etats ont ainsi pu penser que le projet de marché carbone régional serait avant tout un outil dédié à lever des recettes publiques. Or la mission du marché carbone régional standardisé est plutôt de créer de la liquidité, en instaurant des normes claires et uniformes. Cette standardisation dynamisera les économies nationales, stimulant l'innovation et contribuant à la transition vers une économie plus durable. La sensibilisation de la CEDEAO en ce sens a permis de réduire l’essentiel des oppositions venant des Etats.

Une mauvaise sensibilisation aux bénéfices et opportunités d’un marché carbone régional peut engendrer des externalités négatives sur les communautés locales, qui pâtiraient d’une asymétrie d’informations face aux entreprises et investisseurs traditionnels. Pour remédier à cela, et au-delà des efforts de sensibilisation prévus, le projet de règlement communautaire pourrait inclure un financement de projets communautaires grâce aux fonds levés sur le marché régional. De plus, il est prévu que les porteurs de projet puissent récolter 70 à 80 % de la valeur des futurs crédits carbone, contre 5 à 10 % pour les intermédiaires financiers – dont la part oscille actuellement entre 50 à 80 % en Afrique.

Les mécanismes d’un marché régional standardisé devraient attirer les acheteurs et vendeurs de crédits carbone, tout en favorisant la stabilité des prix.

Le manque de participation des acteurs au nouveau marché est un risque auquel pourrait se confronter la CEDEAO. Toutefois, l’amélioration de la gouvernance prévue au sein du marché régional devrait augmenter la confiance des agents économiques, qui adhéreraient ainsi davantage au marché. Ces mêmes acteurs sont par ailleurs impliqués dans la conception du marché carbone dès l’origine, pour favoriser son alignement avec les réalités opérationnelles.

Un autre risque identifié est la volatilité des prix du carbone. Cependant, la confiance nouvelle instaurée dans le marché, l’accent mis sur des crédits carbone de haute qualité grâce à un système de contrôle strict, et la forte augmentation de la demande en crédits carbone devraient entraîner une hausse tendancielle des prix. De manière complémentaire, la baisse des coûts de transaction du marché (cadre règlementaire régional, taxonomie commune, politique tarifaire plus transparente, etc.) devrait mécaniquement augmenter les bénéfices des porteurs de projets.

Le projet de la CEDEAO d’un marché carbone régional standardisé représente donc des opportunités de coopération et d’affaires pour la France.

La France pourrait nouer un partenariat de coopération avec la CEDEAO pour la mise en œuvre de son marché carbone standardisé.

La coopération avec les partenaires internationaux, y compris les institutions financières internationales, les gouvernements étrangers et les organisations non gouvernementales, pourrait dégager un soutien financier et technique pour la mise en œuvre de projets de décarbonation en Afrique de l'Ouest.

La CEDEAO a sollicité un appui institutionnel et technique de la France pour accompagner l’émergence de ce marché du carbone à l’échelon régional. Des échanges sont prévus entre les deux SER (D’Abidjan et d’Abuja) avec la Commission de la CEDEAO pour examiner les modalités de cet appui. Des programmes de formation et des transferts de technologie pourraient en outre être considérés.

Le projet de mise en place d’un marché carbone standardisé en Afrique de l’Ouest présente enfin des opportunités d’affaires pour la France.

Le potentiel solaire, éolien et hydraulique de l'Afrique de l'Ouest offre des opportunités d'investissement dans les énergies renouvelables. La mise en place de parcs solaires, d'éoliennes et de centrales hydroélectriques contribuerait à diversifier le mix énergétique et à réduire les émissions de carbone. Engie se positionne déjà sur ce segment. En mars 2023, l'entreprise a fait part de sa volonté d'émettre des crédits carbone sur ses kits solaires en Afrique. Ces crédits seront commercialisés sur un marché estimé à 2 Md USD.

La décarbonation nécessite des avancées technologiques dans le domaine des énergies propres, de la gestion de l'énergie et de la mobilité durable. Les entreprises françaises pourraient ainsi avoir l'opportunité de développer et de commercialiser des solutions innovantes, adaptées aux besoins spécifiques de la région.

Les SER d’Abidjan et d’Abuja restent à l’écoute des entreprises françaises dans leurs opérations de prospection en Afrique de l’Ouest. Pour l’heure, la CEDEAO compte sur les partenaires suivants pour son projet de marché carbone régional : le collectif scientifique suédois EfD, l’institution financière hollandaise Rabobank, le certificateur suisse Gold Standard, l’ONG suisse IETA, et les agences de notation britannique BeZero Carbon et américaine S&P Global.

Les pays africains pourraient mobiliser jusqu’à 6 Md USD par an sur les marchés du carbone. Outre l’entrée d’argent que la finance carbone représente pour les Etats, elle est aussi une incitation pour les entreprises à s’impliquer en matière de réduction des émissions de CO2. Le projet de la CEDEAO pourrait permettre de valider les initiatives écologiques africaines en faveur du climat dans le monde, d’attirer des investisseurs et des partenaires, et favoriser la coopération internationale pour financer des projets durables.