Pakistan - Financement des infrastructures
Le niveau de développement des infrastructures au Pakistan reste très insuffisant, comparé à la moyenne régionale ou à des économies de taille comparable. Les besoins identifiés par les institutions financières internationales pour les secteurs des transports, de l’eau/assainissement, de l’énergie sont considérables et dépassent très largement les ressources publiques disponibles, d’autant que viennent désormais s’ajouter les besoins liés à la reconstruction d’infrastructures détruites ou endommagées lors des inondations de l’été 2022. Dans ce contexte, la mobilisation de l’aide internationale (bilatérale ou multilatérale) risque de s’essouffler ou de s’avérer insuffisante et le Pakistan doit poursuivre les réformes structurelles recommandées par le FMI pour dégager des marges de manœuvre budgétaires ou attirer le secteur privé pour financer ses infrastructures, au risque sinon d’un décrochage en termes de développement.
1.1 Le niveau de développement des infrastructures au Pakistan reste très insuffisant, comparé à la moyenne régionale ou à des économies de taille comparable. Selon l'indice de compétitivité mondiale du Forum économique mondial (WEF), le pays se classe 105ème sur 140 pays, en termes de qualité de son infrastructure globale, ce qui comprend les infrastructures de transport et de services publics, telles que la connectivité routière, l'accès à l'électricité, la qualité de l'approvisionnement en électricité et la fiabilité de l'approvisionnement en eau[i]. Son score est également inférieur à la moyenne régionale en Asie du Sud, le Pakistan se classe derrière l’Inde et le Sri Lanka, mais devant le Népal ou le Bangladesh. Le pays est par ailleurs loin derrière des économies de taille comparable, comme le Vietnam (77ème), la Malaisie (25ème) ou l’Egypte (52ème).
1.1.1 Les besoins identifiés par les institutions financières internationales sont considérables et dépassent très largement les ressources publiques disponibles, accentuant le risque de décrochage du pays. En fonction des méthodologies retenues[ii], les besoins supplémentaires sont évalués entre 20 et 40 Mds USD d’ici 2030, soit l’équivalent de 6 à 11% du PIB du Pakistan par an sur les dix prochaines années[iii].
Le réseau de transport routier, qui assure l’essentiel du trafic passager et commercial, demeure insuffisamment développé et inadapté en termes de connectivité et demeure particulièrement vétuste au regard de l’augmentation du trafic constaté depuis le début des années 90, malgré la construction au cours des dernières années de grands axes autoroutiers, notamment dans le cadre du CPEC, et dont l’utilisation reste sous-optimale[iv].
Les transports ferroviaires sont un secteur sinistré à l’image de la société nationale des chemins de fer Pakistan Railways, en situation de quasi-défaut. La mauvaise gestion des lignes, le sous-investissement chronique dans le réseau ferré et dans le matériel roulant, le système d’aiguillage vétuste ont eu raison de ce moyen de transport jusqu’à récemment.
Dans le secteur aéroportuaire, la mainmise de la sphère publique (sur 31 aéroports, seul l’aéroport de Sialkot est privé) n’a pas permis à la croissance potentielle du secteur de se réaliser. Le transfert de l’exploitation des principaux aéroports du pays à des opérateurs privés est régulièrement évoqué, sans concrétisation à ce jour.
Dans le secteur énergétique, l’absence de vision dont les autorités ont fait preuve au début des années 90 a résulté en un mix énergétique déséquilibré, dominé par les hydrocarbures dont le Pakistan est désormais un importateur net. La crise énergétique, née à partir de 2008, a pris un tour aigu au début des années 2010, mettant en évidence les carences structurelles d’un secteur sclérosé : mauvaise gouvernance, pertes techniques et commerciales des entreprises de production et de distribution, subventionnement massif du prix de l’électricité qui a alimenté la dette circulaire interne au secteur.
Le secteur des télécommunications a bénéficié d’un essor en grande partie lié à des financements privés : le taux de pénétration mobile et fixe a connu une très forte progression au cours des dernières décennies, le pays enregistrant un des taux les plus élevés de la région Asie du Sud avec 194 M d’abonnés mobiles en juin 2022.
1.1.2 Aux besoins d’infrastructures pour accompagner le développement économique du Pakistan, viennent désormais s’ajouter les besoins liés à la reconstruction d’infrastructures détruites ou endommagées lors des inondations de l’été 2022. Le Post-disaster needs assessment (PDNA), basé sur une méthodologie des bailleurs multilatéraux éprouvée après les inondations au Mali de 2019 et après le tremblement de terre de 2021 en Haïti, se conclut sur un chiffrage des besoins de reconstruction des infrastructures publiques estimés à 16,3 Mds USD, pour des pertes et dommages économiques évalués à plus de 30 Mds USD dont la moitié concernerait la province du Sindh. La déclinaison opérationnelle de la reconstruction par objectifs et besoins de financement devrait se traduire par la mobilisation de ressources domestiques (30% de fonds publics, 20% privé) et un appel à contribution de la communauté internationale, sous forme d’aide bilatérale ou multilatérale. Elle fait apparaitre un manque à financer de 8,15 Mds USD, pour répondre aux besoins de la première phase de reconstruction, auquel vient s’ajouter un plan d’adaptation de long terme et de résilience aux changements climatiques, à l’horizon 10 ans, dont le montant supplémentaire s’élève à 13,5 Mds USD.
1.1.3 Le sous-investissement dans les infrastructures constitue un frein au développement économique du Pakistan et aux projets de connectivité et d’intégration aux chaînes de valeur mondiales. Le sous-investissement chronique dans les infrastructures du pays se traduit par des ruptures d’approvisionnement en énergie pour l’industrie, des pertes liées au réseau de distribution qui fragilisent l’équilibre financier du secteur, un accès inégal aux ressources en eau et une pénurie d'eau potable dans certaines régions, un système d'assainissement imparfait et des moyens de transport obsolètes. Les goulots d’étranglement logistiques renchérissent en outre les coûts de production des biens de 30 % alors que le Pakistan fait face à la concurrence accrue des pays exportateurs de textiles (Bangladesh, Viet Nam). Le coût du sous-investissement dans le secteur des transports est estimé à 4-6% du PIB, tandis que les pertes liées au secteur de l’électricité sont estimées à 7% du PIB. La priorité donnée par les gouvernements successifs aux dépenses courantes, au service de la dette, au secteur de la défense et à l'administration s’est ainsi faite au détriment d’investissements de long terme dans les infrastructures, et vient expliquer la détérioration d’infrastructures existantes et le retard pris dans le développement de nouveaux projets. Les contraintes qui pèsent sur le budget et l’endettement du pays soulignent l’urgence de créer des marges de manœuvre budgétaires supplémentaires, en consolidant et élargissant la base fiscale, qui pourraient être réinvesties dans le financement des infrastructures.
1.2 Une planification centralisée, mais erratique et sans vision de long terme. Les principaux documents à caractère programmatique, mais sans valeur contraignante ni véritables indicateurs de performance, sont les « Pakistan Vision 2025 et 2030 », déclinés en plans quinquennaux (le 12ème plan couvre la période 2018-2023), eux-mêmes déclinés en plans annuels au niveau fédéral (Public Sector Development Program - PSDP) et au niveau des provinces (Annual Development Plan - ADP). Les documents fédéraux sont approuvés par le National Economic Council (NEC), les projets faisant ensuite l’objet d’une instruction par la Commission en charge de la planification. Par ailleurs, le Pakistan a intégré depuis 2016 à son propre agenda du développement les objectifs du développements durable (ODD).[v]
1.2.1 Pour l’exercice 2022/23, l’enveloppe budgétaire fédérale alloué aux dépenses d’investissement s’élève au total à 2 263 Mds PKR – 3,1% du PIB envisagé. Cette enveloppe englobe les dépenses de développement engagées au niveau fédéral par le biais du Public Sector Development Program (PSDP), au niveau des gouvernements provinciaux par le biais des Programmes annuels de développement (ADP). En vertu du 18ème amendement à la Constitution adopté en 2010, les compétences relatives aux transports urbains, à la santé, l’éducation, l’eau et l’assainissement ont été dévolues aux provinces alors que l’Etat fédéral conserve la main sur les autoroutes, les chemins de fers et les ports, ainsi que sur l'électricité. La part du volet fédéral du PSDP dédiée aux infrastructures s’élève à 800 Mds PKR (35%) pour l’exercice 2022/23, en baisse de de 27% depuis quatre ans, la part des provinces à 1463 Mds PKR (65%). Le PSDP compte 1219 projets répartis en trois grandes catégories (développement des infrastructures : construction de barrages pour le stockage de l'eau et la production d'électricité, chemins de fer, ponts, routes, autoroutes, aéroports, logements/bâtiments ; social et éducation ; secteurs productifs). Le secteur de l’eau apparait comme prioritaire avec la réalisation de grands projets de barrages (Diamer Bhasha, Mohmand, Nai Gaj, l’extension de Tarbella). Une priorité régionale a été accordée aux projets situés au Baloutchistan, Azad Jammu et Kashmir, Gilgit Baltistan et districts de Khyber Pakhtunkhwa.
1.2.2 Si le Pakistan dispose en principe d’une planification quinquennale, ces plans sont rarement mis en œuvre en raison d’objectifs irréalistes et leur appropriation variant au gré des alternances politiques. Par ailleurs, le PSDP fait systématiquement office de variable d’ajustement du budget fédéral. Ainsi les dotations budgétaires liées aux investissements annoncés en juin sont généralement bien plus importantes que les dépenses constatées en fin d’année. On constate également une sous-utilisation des fonds budgétés.
1.2.3 Le Pakistan enregistre l’un des taux les plus bas au monde d’investissements dans les infrastructures. La progression des infrastructures s’est faite à un rythme plus lent que pour le Sri Lanka, l’Egypte ou la Malaisie. Le niveau d’investissements publics alloués au financement des infrastructures est en baisse constante depuis 20 ans, reflétant les contraintes budgétaires et d’endettement du pays. Ainsi, la part des infrastructures dans l'investissement public était relativement faible dans les années 1980, puis a régulièrement augmenté jusqu’à 3-5%, pour enfin retomber en dessous de 4 %. Les cycles de développement des infrastructures sont également liés aux fréquentes alternances politiques qui se traduisent souvent par de grands projets coûteux (autoroutes, aéroports), à portée essentiellement électoraliste, et dont l’utilisation est sous-optimale.
2. Souvent décrit comme un pays sous perfusion d’aide internationale, le Pakistan est effectivement relativement dépendant des fonds apportés par les bailleurs multilatéraux pour financer ses dépenses d’investissements (infrastructures, éducation, santé), faute de parvenir à accroître significativement ses recettes fiscales.
2.1 De l’ordre de 45 Mds USD sur la période 2000 - 2020, soit l’équivalent en moyenne de 2,5 Mds USD par an, l’aide allouée au Pakistan par les bailleurs de fonds multilatéraux se caractérise avant tout par son extrême volatilité. Son montant a en effet eu tendance à varier dans des proportions très importantes ces dernières années, en lien avec le contexte politique et/ ou macroéconomique (stop and go des programmes FMI qui conditionnent le décaissement des autres instruments multilatéraux) et les catastrophes naturelles (inondations, tremblements de terre). Elle est essentiellement le fait de la Banque Mondiale (BM) et de la Banque Asiatique de Développement (BAsD) qui, outre l’allocation d’importants volets d’aide budgétaire multisectorielle, concentrent leurs efforts sur les secteurs des transports et de l’énergie[vi].
2.2 Conformément à la vision de développement du gouvernement, la stratégie de partenariat pays 2021-2025 de la BAD pour le Pakistan se concentre sur trois priorités : améliorer la gestion économique, renforcer la résilience et stimuler la compétitivité et le développement du secteur privé. La BAD a engagé 723 prêts, subventions et programmes d’assistance technique pour un total de 37 Mds USD au Pakistan. Les versements cumulés de prêts et de dons au Pakistan s'élèvent à 28,27 Mds USD. Ceux-ci étaient financés par des ressources en capital ordinaires et concessionnelles, via le Fonds asiatique de développement et d'autres fonds spéciaux. Le portefeuille souverain en cours de la BAD au Pakistan comprend 48 prêts et 3 dons d'une valeur de 8,42 Mds USD.
2.3 La Banque mondiale a, pour sa part, fait le choix d’accroître significativement le montant de l’enveloppe allouée au Pakistan dans le cadre de sa Country Partnership Strategy (CPS) 2015-2019, en la portant à environ 11 Mds USD, contre 3,7 Mds USD prévus dans le cadre de la précédente CPS (soit environ 2,2 Mds USD par an sur 5 années, contre 900 MUSD par an dans le cadre de la CPS précédente, qui ne portait que sur 4 ans). La révision de la stratégie qui couvrira la période 2022- 2026 est toujours en cours, elle a été retardée en raison du changement politique intervenu en avril 2022, de la crise Covid et celle des inondations. Les priorités sectorielles devraient être (i) la transformation du secteur de l’énergie, (ii) le soutien au développement du secteur privé, (iii) l’inclusion sociale et (iv) le développement des services. Le portefeuille de la BM au Pakistan consiste en 54 projets en cours, pour un montant de 13,1 Mds USD (9 Mds USD IDA, 3,9 Mds USD BIRD, 0,2 Mds USD en fonds fiduciaires).
2.4 Il est à craindre que la forte mobilisation de ressources par les bailleurs pour répondre à la crise des inondations de l’été 2022 ne se fasse au détriment de nombreux autres projets, y compris des projets d’infrastructures. En effet, pour mobiliser rapidement des fonds destinés à la reconstruction et à l’aide d’urgence, la Banque mondiale a ainsi utilisé une partie des ressources IDA programmées sur 2023/2024 et annulé ou reporté des projets prévus, en particulier dans le transport et le développement urbain. De la même manière, certaines banques de développement ont déjà atteint leur limite d’exposition sur le Pakistan, ce qui limitera nécessairement leur capacité d’intervention pour le financement d’infrastructures dans les années à venir.
2.5 La dépendance du Pakistan aux financements des bailleurs multilatéraux s’est amoindrie depuis l’annonce du Coridor économique sino-pakistanais (China Pakistan Economic Corridor – CPEC), ce dernier ayant enclenché un lent processus d’éviction. Les bailleurs multilatéraux (et a fortiori bilatéraux) pourraient alors être cantonnés aux secteurs dans lesquels la Chine ne souhaiterait pas intervenir. Par exemple, alors qu’il était prévu que la rénovation de la ligne ferroviaire Karachi-Peshawar (8 Mds USD au total) soit financée par la Chine et la BAD (à hauteur de 3,5 Mds USD pour cette dernière), le Pakistan a finalement décidé de faire appel pour la totalité du projet aux financements du CPEC, non concessionnels.
2.5.1 Le CPEC représente le plus important programme de développement/investissements jamais réalisé au Pakistan. Les 62 Mds USD de financements annoncés au cours des 15 prochaines années, montant qui devrait être revu à la baisse en raison du report ou de l’annulation de plusieurs projets, représentent plus que le cumul des investissements directs étrangers au Pakistan depuis 1970. 34 Mds USD sont alloués à des projets dans le secteur de l’énergie, mais également dans le transport ferroviaire, par routes, des lignes de bus en site propre (BRT), l’installation de fibre optique, le développement du port et de la ville de Gwadar.
2.5.2 Bien que 28 projets (18,8 Mds USD) aient jusqu'à présent été achevés dans le cadre du CPEC au cours des sept dernières années, d'autres projets (pour un total de 34 Mds USD) se situent à différentes phases d'exécution ou de planification. Le projet de transport urbain ferroviaire de Karachi (10 Mds USD) ainsi que des projets de production d'énergie (18,5 Mds USD) ont connu des retards sous le mandat d’Imran Khan, critiqué par l’actuelle coalition au pouvoir pour ne pas avoir lancé un seul nouveau projet CPEC au cours de son mandat.
2.5.3 Se pose également la question de la responsabilité de la Chine dans la situation économique et financière très dégradée du Pakistan. Non seulement la stratégie chinoise se caractérise par des financements non conditionnés et sans évaluation de l’utilité à long terme des projets entrepris, mais encore, la transparence en matière de soutiens financiers n’est pas assurée (nature, montant, conditions). Enfin, les projets financés par la Chine sont largement responsables de l’aggravation du déficit de la balance des paiements du Pakistan et du budget (lié en partie à la part des projets financée par le Pakistan et aux dépenses liées à la sécurisation des projets, qui doivent être couvertes par le Pakistan), sans oublier les rapatriements de dividendes liés aux énormes investissements chinois dans la production électrique, qui bénéficient d’une garantie souveraine, de la convertibilité des recettes en devises et d’un rendement qui se situe entre 14 et 30% de l’investissement.
3. La participation du secteur privé au développement des infrastructures reste faible en montants et limitée au secteur de l’énergie.
3.1 Le Pakistan s’est doté en 2017 d’un cadre pour les partenariats public-privé (PPP). Au niveau fédéral, l'Autorité en charge des partenariats public-privé a été créée en 2017 en vertu de la loi n° VIII de 2017 sur l'Autorité du partenariat public-privé (loi PPP de 2017). En 2019, le gouvernement d’Imran Khan a lancé le programme triennal de développement du secteur public plus (PSDP+) destiné à attirer les investisseurs privés pour 53 mégaprojets d'une valeur de 33,58 Mds de dollars d’investissements. Au total, l’autorité des PPP comptabilise aujourd’hui un pipeline de 47 projets.[vii] Malgré ce cadre légal, les entreprises restent confrontées à plusieurs contraintes dans l'exécution des projets en PPP : manque de clarté sur les besoins de financement des infrastructures, pipeline limité de projets bancables, manque de mécanismes de financement appropriés et garanties insuffisantes sur les engagements et passifs éventuels (FCCL).
3.2 La création d’une banque publique pour les infrastructures, lancée par Ishaq Dar en 2017 et chargée de cofinancer des projets de développement d'infrastructures dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) innovants, n’a permis le financement que de deux centrales gaz, aujourd’hui très endettées et pour lesquelles le Pakistan à la recherche un investisseur étranger.
3.3 Des progrès ont toutefois été faits en matière de régulation bancaire, avec un accès simplifié au refinancement des prêts verts. La Banque centrale a mis en place en juin 2016 une facilité de refinancement pour les projets de développement des énergies renouvelables avec une capacité de génération allant jusqu’à 50 MW. Elle offre ainsi la possibilité aux banques commerciales d’accorder des crédits à un taux d’intérêt fixe bonifié de 6 % par an à destination des particuliers et des entreprises. Jusqu'en février 2022, la SBP a ainsi contribué à hauteur de 74 Mds PKR (environ 400 M USD) de financement bénéficiant à plus de 1 175 projets d’énergie renouvelable, d'une capacité combinée de 1 375 MW. Les banques bénéficient quant à elles de financements équivalents à un taux de 2 % auprès de la Banque centrale.
3.4 L’agence nationale responsable de l’eau et de l’électricité (hors énergie thermique), Water & Power Development Authority (WAPDA) a procédé en mai 2021 au premier lancement obligataire vert d’un montant de 500 M EUR, d’une durée de 10 ans et sans garantie souveraine afin de financer les grands projets de développement d’infrastructures hydroélectriques (barrages de Diamer-Bhasha et Mohmand). Plusieurs initiatives d’émission d’obligations vertes pour financer le développement des énergies renouvelables émanent de partenaires étrangers. Depuis 2016, U.S. International Development Finance Corporation, DFC a émis plusieurs garanties vertes dans le cadre du financement de projets éoliens dans la province du Sind (95 M USD pour le seul projet Sapphir Wind Power d’une capacité de production de 50 MW). L’Export-Import Bank of Korea (KEXIM) a également procédé à un lancement obligataire pour l’installation de centrales hydroélectriques au fil de l’eau dans le nord du pays (400 M USD pour le projet Patrind Hydro d’une capacité de 150 MW – la notation AA- avait alors était accordée par Fitch), tout comme la branche londonienne de l’Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) pour la construction fermes solaires et éoliennes en 2018.