Un secteur encore fragile, dominé par les banques publiques

Le secteur bancaire indien compte 21 établissements publics, le même nombre de banques nationales privées et environ une quarantaine de banques étrangères.

Il demeure principalement dominé par les entités publiques qui concentrent 65,8% de l’ensemble des actifs, 70,1% de l’ensemble des dépôts et 65% des encours de crédit à l’issue de l’exercice 2017/18 selon les derniers chiffres consolidés de la RBI[1].

Les banques privées sont parvenues à accroître de manière constante leur part de marché depuis la libéralisation du secteur en 1992. Elles concentrent à présent 28,2% de l’ensemble des actifs, 25,6% du total des dépôts et 30,4% de l’encours total du crédit à l’issue de l’exercice 2017/18.

Présentes, pour certaines depuis plus d’un siècle en Inde, les banques étrangères ne représentent que 6% des actifs. En dehors des grandes banques commerciales, le marché est éclaté entre une multitude d’établissements : les banques coopératives (urbaines et rurales) et plus de 10 000 institutions financières non bancaires qui peuvent également, pour certaines, accueillir des dépôts et couvrir des demandes de prêt et d’assurance.

Le secteur bancaire indien a connu au début des années 2000 une phase de croissance rapide qui s’est matérialisée par une progression annuelle des encours de crédits supérieure à 30% jusqu’en 2006 et à plus de 10% au cœur de la crise financière. Le retournement de la conjoncture en 2013-2014 comme le resserrement par la Banque centrale (RBI) de sa régulation macro prudentielle sous les mandats de R. Rajan et d’U. Patel ont mis en lumière une détérioration graduelle de la qualité des encours de crédit. Cette situation a contraint la plupart des groupes bancaires à revoir leurs provisions à la hausse car les banques publiques, notamment, se sont en effet retrouvées très exposées à des secteurs en difficulté (industrie et infrastructures en particulier) alors qu’elles avaient pris de grosses positions en l’absence de procédures internes suffisamment adaptées et développées.

Par rapport à d’autres économies émergentes, le secteur bancaire indien demeure encore peu développé. L’Inde comptait en mars 2018, 141 909 banques ou agences bancaires (+ 3% en un an), soit un établissement pour 8 000 habitants (contre un pour 2 600 habitants en Russie et pour 2 200 habitants au Brésil, mais un pour 12 500 habitants en Chine). On en recensait au total 19,7% dans les grandes métropoles (+ 4,3%), 18,3% (+ 4,2%) dans les autres zones urbaines, 27,2% (+ 1,9%) en zone semi-urbaine et 34,8% (+ 2,4%) dans les zones rurales. En dépit d’indiscutables progrès ces dernières années en matière d’inclusion financière[2] – le programme gouvernemental Jan Dhan a permis d’ouvrir plus de 355 millions de comptes bancaires depuis 2014 –, les services bancaires ne jouent toujours qu’un rôle subsidiaire dans la vie économique du pays, comme l’illustre la proportion élevée des comptes à solde nul (un quart des comptes Jan Dhan).

Cette situation explique en partie la faiblesse du volume des encours de crédit, qui ne ressortait, selon les derniers chiffres de la RBI, qu'à 52,1% du PIB au terme de l'exercice 2017/18 (contre 52,2% un an auparavant). De même, le secteur bancaire peine encore à jouer pleinement son rôle de soutien au secteur privé, en témoigne le taux de crédits bancaires au secteur privé qui plafonne à moins de 10%[3].

En revanche, on assiste depuis le début de la décennie en cours à un véritable décollage des banques de paiements (Airtel, Paytm) qui ont recours à une combinaison de canaux non contionnels (téléphonie mobile, réseaux d'agents non bancaires disséminés sur le territoire telles les superettes) pour la fourniture de services bancaires classiques dans un pays où plus de 85% de la population a souscrit à un abonnement de téléphonie mobile en 2018. Le nombre de transactions via le système mobile a quasiment triplé chaque année en moyenne, pour passer de 18,2 Mds à la fin de l'exercice 2012 à plus de 29 500 Mds pour l'exercice 2019.

Une prise de conscience tardive des autorités de la nécessité d’entamer un processus d’assainissement et de consolidation…

La mise en place par la RBI, en 2015, de mesures visant à mieux comptabiliser les créances incertaines, avec notamment l’intégration d’un ensemble de prêts restructurés requalifié en créances douteuses, s’est traduite par une forte progression du taux de prêts non performants, multiplié par 3,5. La proportion d’actifs non performants est alors passée de moins de 5% des encours en 2014 à 9,3% en mars 2019. Les banques (en particulier publiques) ont ainsi été contraintes de procéder à des provisionnements accrus qui ont affecté à la fois leur rentabilité et les ratios de capitalisation. Cela a également pesé sur le rythme d’octroi des nouveaux encours, phénomène qui a aussi été exacerbé par le processus de démonétisation de novembre 2016[4].

Depuis 2016, les autorités ont aussi recours au nouveau Code sur l’insolvabilité et la faillite (Insolvency & Bankruptcy Act –IBC-) pour apurer l’encours. Elles ont également amendé, en mai 2017, la Loi sur la réglementation bancaire (sections 35A et 35B) afin de permettre à la RBI de donner des instructions individuelles ciblées à certaines banques en matière de gestion des prêts en souffrance. La Banque centrale a dès lors pu contraindre les banques à présenter les plus importants de leurs clients non-solvables devant les juridictions spécialisées. La RBI a ainsi pu établir, grâce à ces dispositions, une liste de 500 comptes prioritaires pour lesquels elle a imposé aux banques la formulation d’un plan de résolution dans un délai de six mois. Elle a en outre demandé le lancement des procédures prévues par l’IBC à l’encontre de 12 entités systémiques (dont 5 métallurgistes) qui concentreraient à elles seules près d’un quart de l’ensemble des encours non-performants. A l’issue de l'exercice 2017/18, on estime qu’environ 40% des prêts non-performants étaient sous le processus IBC.

À cela s’ajoute l’effort concerté du gouvernement en matière de recapitalisation. Un premier plan de 2110 mds INR (près de 30 mds$) de recapitalisation des banques publiques a ainsi été annoncé en octobre 2017. Ce montant s’explique notamment par le fait qu’il devrait permette aux banques publiques de répondre aux exigences réglementaires de la RBI ainsi que de Bâle III. Cette recapitalisation bancaire serait financée à hauteur de 73% par l’État indien (65% sous forme d’obligations de recapitalisation et 8% sous forme d’allocution budgétaire) et à 27% via des levées de fonds sur les marchés financiers par les banques. Près de 61% du montant initial de la recapitalisation (environ 1280 mds INR) ont déjà été injectés dans les banques publiques à échéance de mi-décembre 2018[5]. Lors de la présentation du budget définitif au titre de l’exercice 2019/20, la nouvelle ministre des Finances a annoncé une injection supplémentaire de capital de 700 Mds INR, soit un total cumulé d’environ 40 Mds USD.

La fusion de trois banques publiques constitue par ailleurs une étape supplémentaire du plan de consolidation, susceptible de favoriser les économies d’échelle et d’améliorer l’efficacité structurelle et la gouvernance d’un secteur bancaire public très fragmenté. La nouvelle entité, qui reprend les activités de la Bank of Baroda, de la Dena Bank (qui était déjà sous la surveillance du régulateur dans le cadre du PCA) et de la Vijaya Bank, devrait devenir, avec près de 7% des actifs, la deuxième banque publique. D’autres mouvements similaires devraient également suivre, mais aucune échéance n’a encore été précisée, ni par le régulateur ni par le gouvernement.

Alors que les fortes perturbations créées par la démonétisation tendent à se dissiper, le secteur bancaire a enfin connu une reprise du cycle de crédit en 2018. Les encours de crédit ont en effet enregistré l’an passé une hausse de 13,8% en glissement annuel. Ils s’élèveraient à 93 384 Mds INR (1 151 Mds €) selon la RBI, soit une nette accélération de la dynamique du crédit sur la période. La progression des encours de crédit s’explique surtout par la dynamique des prêts au secteur tertiaire et par les prêts de détail. L’amélioration de la situation financière des banques publiques devrait par ailleurs contribuer à la hausse de la croissance du crédit, estimée entre 11 et 13% pour l’exercice en cours.

…qui commence néanmoins à porter ses fruits

Dans ce contexte, et selon le Rapport semestriel sur la stabilité financière publié par la Banque centrale, la proportion d’actifs non-performants dans les encours des banques commerciales atteignait 9,3% fin mars 2019, soit une nouvelle baisse  après celle de septembre 2018 (10,8%) et mars 2018 (11,5%). De plus, les projections de l’Institut d’émission (scénario de base) suggèrent une poursuite de cette tendance avec une part de PNP qui s’établirait à 9% à l’horizon du mois de mars 2020.

Le taux net de prêts non-performants s’affiche aussi en repli : il passe de 5,3% en septembre 2018 à 3,8% en mars 2019 (5,2% pour les banques publiques, 1,6% pour les banques privées indiennes, 0,5% pour les banques étrangères) grâce à la hausse des provisions, qui atteignent en moyenne 60,6% des PNP en mars 2019 (en hausse de 8 points par rapport à septembre 2018).

La part des grands emprunteurs (exposition supérieure à 50 Mds INR) dans les PNP a été ramenée de 83,4% en septembre 2018 à 82,2% en mars 2019, tandis que leur part dans les encours a diminué dans le même temps de 54,6% à 53% du total. La part des PNP s’affiche en baisse dans l’ensemble des catégories de banques : elle ressort à 3% pour les banques étrangères (3,6% fin septembre 2018), 3,7% pour les banques privées à capitaux indiens (3,8% fin septembre) et à 12,6% pour les banques publiques (14,8% fin septembre).

La contraction des actifs non-performants semble ainsi traduire, dans l’ensemble, une poursuite de l’épuration des actifs toxiques dans le secteur bancaire indien ; une évolution positive qu’il convient de mettre en parallèle au rebond marqué des encours de crédit sur la période (+ 13,1% en glissement annuel).

La qualité des actifs s’est, par ailleurs, améliorée dans l'ensemble des secteurs en mars 2019 par rapport à septembre 2018, à l’exception du secteur agricole dont l’augmentation a été marginale (8,4% en septembre 2018 à 8,5% en mars 2019). C’est particulièrement le cas pour le secteur industriel, dont la part des actifs douteux a été ramenée à 17,5% en mars 2019 (contre 20,9% en septembre 2018). Les services et la distribution concentrent respectivement 5,7 et 1,8% des actifs douteux (contre 6 et 2,1% en septembre 2018). La part des PNP atteindrait notamment 28,5% (34,2% en septembre 2018 et 46,3% en mars 2018) dans le secteur des métaux de base (11,5% des encours de crédit totaux), 17,8% (20% en septembre 2018) pour le secteur des infrastructures (36,4% des encours totaux), 16,1% (18,7% en septembre 2018) dans celui du textile (6,5% du total des encours), 17,6% (21,4% en septembre 2018) dans le secteur agroalimentaire et 25% (28,3% en septembre 2018) dans celui de l’ingénierie. On notera que l’apurement d’une partie des encours toxiques de la branche des métaux de base semble être le résultat des premières jurisprudences liées à l’IBC.

L’assainissement des encours de crédit devrait ainsi se poursuivre à court terme : la part des PNP serait ainsi susceptible, avec un paramétrage neutre (baseline scenario : croissance réelle de 7% de la valeur ajoutée, cible de déficit respectée à 3,4% du PIB, inflation contenue à 3,3%), d’atteindre 9% à un horizon d’un an (mars 2020) selon les tests de résistance (stress tests) conduits par la RBI. Il atteindrait 9,2% en cas de chocs modérés et 9,6% en cas de chocs sévères (respectivement 12%, 12,1% et 12,2% pour les seules banques publiques).

De même, le ratio d'aséquation des fonds propres continue de s'améliorer, notamment grâce à la recapitalisation des banques publiques (apport public de 22,5 Mds$ réparti sur les exercices 2017/18 et 2018/19, pour un coût global un peu supérieur à 1% du PIB). Au niveau consolidé, le ratio reste sensiblement au-delà des exigences de Bâle III (14,3% en mars 2019, contre 13,7% en septembre 2018), avec toutefois d'importantes disparités entre groupes et banques : 12,2% (dont 4,4% au titre du capital Tier 1) pour les banques publiques, 16,3% pour les banques privées à capitaux indiens (9,5% en capital Tier 1), 18,5% pour les banques étrangères (10,3% en capital Tier 1). La RBI a toutefois indiqué que cinq banques publiques pourraient avoir un taux d'adéquation des fonds propres inférieur au seuil réglementaire minimal de 9% à l'issue de l'exercice budgétaire 2020 si aucune nouvelle recapitalisation n'était planifiée par le gouvernement et jusqu'à neuf banques publiques en cas de choc sévère. 

La performance nette du secteur bancaire reste en territoire négatif pour le second semestre consécutif (-0,1% pour les actifs et -1,5% pour les fonds propres). L’excédent dégagé par les banques privées indiennes et les banques étrangères, dont les taux de rendement des actifs s’établissaient respectivement à 1,2 et 1,6% pour des taux de rendement des fonds propres de respectivement 10,8% et 9,1% ne comblent pas les performances des taux de rendement des banques publiques (taux de rendement de respectivement – 0,9% pour les actifs, contre -0,7% en septembre, et – 13% pour les fonds propres, contre – 10,2% six mois plus tôt). La marge nette d’intérêt de l’ensemble du secteur reste, quant à elle, stable à 2,8%.

La poursuite des réformes fait face à plusieurs obstacles, notamment d’arbitrage politique

En premier lieu, la question de la supervision du secteur bancaire cristallise les tensions entre le ministère des Finances et la Banque centrale. La RBI se montre en effet de plus en plus critique face au manque de progrès accomplis en matière de gouvernance des banques publiques (qui devait être la contrepartie de leur recapitalisation). Quelques semaines après la révélation d’une fraude de grande ampleur à la Punjab National Bank, le Gouverneur Patel a ainsi regretté publiquement de ne pas disposer vis-à-vis de celles-ci des mêmes prérogatives que vis-à-vis du secteur privé (faculté à se substituer au CA, à ordonner la démission d’un directeur, à forcer une fusion, à retirer une licence…). Cette intervention avait alors été fermement condamnée par le ministère des Finances.

Le renforcement des règles de provisionnement des prêts non-performants, puis le durcissement des règles afférentes à leur restructuration[6], qui visaient toutes deux à contenir la hausse de la part des créances en souffrance dans les encours[7], ont ainsi valu à la Banque l’accusation d’avoir bridé inutilement la croissance des encours de crédit. La décision prise en février 2017 d’exiger des banques qu’elles engagent, dans un délai de six mois, des procédures de résolution à l’encontre de leurs débiteurs insolvables dans le cadre du nouveau Code des faillites s’est, de même, heurtée à l’opposition résolue du gouvernement, soucieux du risque qu’elle ne remette en cause l’exécution de plusieurs projets stratégiques en souffrance dans le secteur énergétique. Le dispositif d’encadrement des banques fragiles (volet préventif du cadre de supervision financière ou PCA), au titre duquel 12 établissements de crédit, dont 11 banques publiques[8], se sont vu imposer des mesures susceptibles d’aller jusqu’à un gel des encours, est, enfin, jugé trop sévère.

Sur un total de 21 banques appartenant à l’État, 11 (dont l’encours représenterait 20% du total des actifs) ont été considérées comme très fragiles et faisaient l’objet d’une action corrective du régulateur. Après avoir été les principales bénéficiaires du plan de recapitalisation lancé par le gouvernement en 2017 (environ deux tiers du total des injections de capital de 2018), trois d’entre elles (la Bank of India, la Bank of Mahārāshtra et l’Oriental Bank of Commerce) ont ainsi pu améliorer leurs ratios et sortir du PCA. Les banques qui sont toujours sous la supervision du régulateur se voient imposées de nombreuses contraintes en matière de politique de crédit et de gouvernance.

En outre, le gouvernement indien a défini des secteurs d'investissement prioritaires (PME, secteur agricole, éducation, logement notamment) et cherche à utiliser le secteur financier pour développer l'économie, en particulier dans les zones rurales et parmi les groupes à faibles revenus et défavorisés. Les autorités ont ainsi fixé des objectifs de prêt aux banques commerciales nationales et aux banques étrangères équivalent à 40% du total de leurs encours de crédit. Toutefois, ces secteurs prioritaires constituent également la source principale des prêts non performants. Cela expliqe en partie la différence dans le taux de prêts non performants entre le secteur public (premier relai des pouvoirs publics) et le secteur privé. Ce dernier, au lieu de prêter directement, a tendance à racheter des prêts et des portefeuilles titrisés auprès d'autres sociétés financières non bancaires (NBFC) ou en souscrivant à des obligations d'agence étatiques spécialisées qui présentent un risque de défaut moindre.

A terme, si le régulateur souhaite continuer à réduire l'exposition des acteurs financiers (bancaires et non bancaires) aux créances douteuses, cela passera nécessairement par une réduction des lignes de crédit accordées aux populations rurales et aux PME, avec potentiellement des réaction politiques extrêmement négatives. En outre, les nombreuses dérogations aux remboursements des prêts agricoles au niveau des Etats fédérés[9], conjugées à la faible du cadre juridique qui régit la résolution des créances douteuses au niveau national, devraient toujours peser sur la discipline de remboursement de crédits des emprunteurs, en particulier dans les secteurs de l'agriculte et des PME/TPE.

De plus, le degré d’interconnexion et d’exposition entre les acteurs du secteur financier (bancaire et non-bancaire) s’est accéléré récemment et augmente le risque de contagion lié à la défaillance d’un des acteurs. Le secteur des institutions financières non-bancaires, qui avaient pris le relai des acteurs traditionnels dans le financement des projets immobiliers et des infrastructures est ainsi frappé, depuis quelques mois, par une crise de confiance et de liquidité à la suite des défauts de paiement, en septembre 2018, du conglomérat IL&FS. Ministère des Finances comme Banque centrale essaient de prévenir, à l’échelle du secteur, les phénomènes de contagion qui pourraient résulter d’un rationnement du crédit destiné aux intermédiaires non-bancaires (et donc de sa capacité à se refinancer). Mais cet épisode met en lumière l’interconnexion croissante entre acteurs du secteur financier (bancaire et non-bancaire), qui devra faire l’objet d’une vigilance particulière au vu des risques de contagion sous-jacents.

Enfin, un arbitrage politique apparait aussi nécessaire s’agissant de la part des investissements directs étrangers (IDE) dans le capital des banques commerciales. Le gouvernement hésite en effet à autoriser le déplafonnement de la part des IDE au capital des établissements de crédit privés, actuellement limitée à 49% et jusqu’à 74% avec l’aval du gouvernement. Elle serait portée de 20% à 49% pour les banques commerciales publiques.


[1] A l’issue de l’exercice 2016/17, les banques publiques concentraient 68,7% de l’ensemble des actifs, 72,7% du total des dépôts et 68,5% des encours de crédit.

[2] Selon le Global Findex de la Banque mondiale, près de 80% des Indiens avaient un compte bancaire contre 53% en 2014.

[3] Selon les estimations du FMI, ce taux pourrait être porté à 13,6 et 13,3% à l’issue des exercices budgétaires 2019 et 2020.

[4] La démonétisation de l’ensemble des coupures de 500 et 1000 INR (86% de la monnaie fiduciaire) a provoqué un choc de liquidité entrainant une contraction de l’activité (notamment pour les PME et entreprises du secteur informel) qui a affecté la demande de crédit.

[5] Sur l’exercice 2017/18, le gouvernement a émis 881 M INR d’obligations de recapitalisation dont le taux des coupons se situe dans une fourchette comprise entre 7,35 à 7,66%, avec des échéances allant de 2028 à 2033.

[6] La Banque avait d’abord mis en place, à cet effet, plusieurs programmes ad hoc (S4A, SDR, 5 : 25), sur lesquels elle est finalement revenue, faute de résultats convaincants, en début d’année 2018.

[7] 11,6%, voire 12,5% avec les prêts restructurés, au 30 septembre 2018.

[8] Dont les taux bruts et net moyens de prêts non-performants dépassent respectivement, 20 et 10% des encours.

[9] Les gouvernements du Chhattisgarh, du Madhya Pradesh et du Rajasthan ont annoncé, suite à la victoire du parti du Congrès aux élections régionales de décembre dernier, des annulations de dettes d’un montant total estimé à minima à 800 Mds INR (environ 10 Mds €). Suite à ces annonces, le gouvernement de l’Assam a fait savoir à son tour, qu’il offrirait à ses agriculteurs des remises de dette susceptibles d’aller jusqu’à 25 000 INR par personne, tandis que celui du Gujarat a pour sa part, décrété l’annulation de 6,5 Mds INR d’arriérés de paiement liés aux factures d’électricité.