SOUDAN

Une transition démocratique contrainte par l’urgence de la situation économique

Le Soudan est confronté à une situation macro-économique et financière très dégradée, qui fait peser le risque d’un effondrement de l’économie sur la transition démocratique. L’économie devrait se contracter de -2,6 % en 2019 après 2,2 % en 2018. Cette situation résulte de l’absence de diversification de l’économie depuis la perte des ¾ des ressources pétrolières du pays en 2011. Ce choc s’est traduit par une importante dégradation des comptes publics : en situation excédentaire avant la sécession, le budget s’est graduellement déséquilibré pour atteindre un déficit 7,7 % du PIB en 2018. Asphyxié financièrement par les sanctions américaines, et en défaut sur sa dette souveraine (cf. infra), le pays n’a eu d’autres choix que de monétiser le déficit. Enfin, la perte de la principale ressource en devises du pays a eu des effets majeurs sur le plan externe avec un déficit courant de 9,9 % du PIB en 2018 : la balance commerciale est passée d’une position excédentaire à une position structurellement déficitaire tandis que les réserves de changes ne dépassent pas les 1,2 mois d’importations. Les autorités ont été contraintes à des dévaluations successives - de 2,7 SDG pour  1 USD en 2011 à 47,5 SDG pour 1 USD en 2018 -  qui n’ont pu cependant mettre un terme aux tensions sur le marché parallèle des changes ou la livre soudanaise s’échange actuellement à plus de 80 pour un dollar. La monétisation du déficit et la dévaluation de la livre soudanaise alimentent l’inflation, qui malgré une amélioration en 2019, à 50% contre 63 % en 2018, reste à des niveaux insoutenables pour l’économie.

Urgente, la résorption des déséquilibres macroéconomiques se heurte à la réalité sociale et politique du pays.

L’ajustement des dépenses publiques est rendu périlleux par le rôle de stabilisateur politique et social que jouent les subventions à l’économie, dans un pays où la moitié de la population vit aujourd’hui sous le seuil de pauvreté. Selon le FMI, le coût des subventions visant les produits prioritaires importés (hydrocarbures, blé et sucre) représenterait près de 8,0 % du PIB en 2018. Ces subventions pèsent considérablement sur le déficit commercial et sur le taux de change parallèle.

Le Soudan dispose de marges budgétaires très restreintes, en raison de la faiblesse de la mobilisation des ressources domestiques. En défaut sur sa dette publique, le pays enregistre un déficit primaire structurel, en raison d’un taux extrêmement faible de mobilisation de ses ressources domestiques, à 7 % du PIB en 2018 pour les recettes publiques et 4,5% du PIB pour les seules recettes fiscales. Cette situation tient avant tout à l’ampleur des exemptions fiscales dont bénéficieraient les entreprises, ainsi qu’à la réduction de l’assiette de la TVA, qui ne porterait selon le FMI que sur 50 % des biens et services taxables. Cette anomalie renvoie au modèle d’État rentier mis en place au cours de la période pétrolière du pays. Mais elle tient également à l’insuffisante consolidation budgétaire des recettes et des dépenses publiques, dont une partie non négligeable serait hors budget, sans que l’on puisse en apprécier l’importance.

A court-terme, seul un soutien financier extérieur massif pourrait permettre d’enclencher les réformes structurelles nécessaires. Le FMI estime que la mise en œuvre des réformes structurelles, sur les finances publiques et la gestion du taux de change, ne peut être envisagée sans un soutien financier extérieur de l’ordre de 2,5 Mds USD par an en moyenne sur une période de cinq ans, avec un montant de l’ordre de 3 Mds USD pour la première et deuxième année. Cet appui permettrait de reconstituer les réserves de change, de mettre fin à la monétisation du déficit, de réduire progressivement les subventions aux importations et de renforcer les programmes de filets sociaux afin d’atténuer l’impact des réformes sur les populations vulnérables. Le rapport de la mission article IV, qui s’est rendue début décembre à Khartoum, devrait être présenté au Conseil du FMI au mois de février. Le succès d’un réengagement du Fonds dans un Staff-Monitored Program, considéré comme un test de la volonté des autorités à engager ces réformes, serait largement conditionné au soutien effectif immédiat de la communauté internationale.  

Aux conditions techniques requises pour l’engagement du processus d’allègement de la dette souveraine, s’ajoute celle du règlement de la question de l’appartenance du pays à la liste américaine des États soutenant le terrorisme, seul à même de restaurer la confiance des investisseurs internationaux.

Le pays est en défaut sur une dette publique estimée à 56 Mds USD fin 2018, soit 163 % du PIB, dont 84 % en arriérés. L’effet d’accumulation des arriérés entraine mécaniquement l’augmentation du stock de dette de 2,4 Mds USD par an. Le lancement de l’initiative PPTE (Pays Pauvre Très endetté) exige que trois conditions soient remplies : (i) la mise en œuvre depuis au moins 6 mois d’un programme FMI de qualité supérieure (« upper credit tranch – UCT »), (ii) l’élaboration et la mise en œuvre pendant au moins une année d’une stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), et (iii) l’apurement des arriérés envers le FMI, la Banque Mondiale et la BAD (estimés à plus de 2,7 Mds USD) . Ces trois conditions réunies permettent au pays d’accéder au point de décision et de bénéficier d’une réduction temporaire de 90 % du service de sa dette et d’un accès privilégié aux financements des bailleurs multilatéraux. La mise en œuvre d’un programme UCT se heurte à la fois aux prérequis émis par le Fonds (cf. supra) et à la question de la situation du Soudan vis-à-vis des Etats-Unis (cf. infra).

La levée des sanctions commerciales et financières américaines en octobre 2017 n’a pas provoqué le retour espéré des investissements étrangers. Si de nombreuses missions d’entreprises étrangères ont eu lieu en 2017, encouragées par les autorités américaines, très peu de décisions d’investissement ou de rétablissement de courants d’affaires en ont découlé. La perception du Soudan par les entreprises internationales reste négative, l’environnement des affaires étant considéré comme particulièrement difficile. En 2019, le Soudan pointe au 172ème rang sur 190 au classement Doing Business de la Banque mondiale.

L’inscription du Soudan sur la liste des États soutenant le terrorisme (SSTL) par les États-Unis demeure l’obstacle majeur à la mobilisation de la communauté d’affaires internationale en faveur du Soudan, notamment pour le rétablissement des correspondances bancaires et la reprise des investissements dans les secteurs productifs (pétrole, agriculture, minerais). Seul le règlement de cette question permettra de lever l’attentisme qui prévaut chez les entreprises, les banques et les investisseurs internationaux.

Les perspectives sont difficiles pour le gouvernement de transition, car il ne dispose pas des moyens nécessaires pour stabiliser la situation économique.

L’annonce début septembre d’un plan d’urgence portant sur cinq grandes priorités[3], assorti d’un besoin de financement estimé à 8 Mds USD pour la période de transition de 39 mois, démontre la lucidité des dirigeants soudanais sur la situation. Le ministre des finances a confirmé ce sombre diagnostic en mentionnant plusieurs points critiques : le retrait du Soudan de la SSTL constitue le premier enjeu pour le pays mais prendra au moins un an ; les dépenses de sécurité ainsi que les subventions sur le pain et le carburant - au moins jusqu’au mois de juin 2020, voir juin 2021 - demeureront une priorité dans le budget 2020, qui devrait être présenté avant la fin de cette année. La première phase (octobre-juin 2020) du programme d’urgence de trois ans sera consacrée à l’identification des blocages de l’économie et à l’élaboration de solutions: hausse des prix, réforme des transports en commun, traitement des déchets, pénuries (pain, carburants, électricité), réinvestissement par l’État des secteurs de l’éducation et de la santé (seulement 5% du budget national leur est consacré), mais là encore, ce travail demandera du temps et des moyens.       

Les besoins financiers du pays sont hors d’atteinte sans une mobilisation exceptionnelle de la communauté internationale. Le FMI estime les besoins financiers du pays à 13 Mds USD pour une période de cinq ans, pour financer les réformes structurelles, dont 3 Mds USD la première année. Le Gouvernement chiffre quant à lui le besoin de financement de son plan d’urgence économique à 8 Mds USD pour la période de transition de trois ans, non compris un besoin immédiat de 2 Mds USD pour reconstituer les réserves de change.

La question du soutien financier de la communauté internationale durant cette période cruciale pour la transition politique du pays reste donc ouverte. La mobilisation internationale, outre qu’elle reste très contrainte tant que le retrait du pays de la liste américaine des États soutenant le terrorisme n’est pas réglé, devra intervenir en amont du processus d’allègement de la dette souveraine du pays, qui prendra au moins deux à trois ans avant d’être effectif. C’est donc une réponse exceptionnelle qui est attendue.