Situation économique et financière de la Serbie

La politique de consolidation budgétaire conduite par le gouvernement serbe depuis 2015 a permis de stabiliser l’économie qui a renoué avec une croissance de 4,4% en 2018 et 3,5% en 2019. Mais de nombreux défis demeurent afin d’améliorer la confiance des agents économiques domestiques. Avec un PIB/habitant de 39% en parité de pouvoir d’achat par rapport à la moyenne de l’UE 28, la Serbie doit s’engager plus résolument dans la voie des réformes de sa gouvernance publique, encore trop souvent marquée par des pratiques anti-concurrentielles, de l’inclusion sociale et de la lutte anti-corruption. Le processus d’adhésion à l’UE et le respect des engagements pris par la Serbie est fondamental pour la défense des intérêts de l’UE face à des puissances telles que la Chine et la Russie.   

1. Un rétablissement en moins de 4 ans des grands équilibres macro-économiques, porté par les efforts de consolidation budgétaire

Depuis 2015, l’économie serbe enregistre une réelle stabilisation saluée dès 2017 par les agences de notation qui ont alors révisé à la hausse leur appréciation pour la porter au niveau « positif » ou « stable » (l’objectif du gouvernement à deux ans étant d’arriver au niveau « Investment grade »). Grâce à la mise en œuvre d’un plan rigoureux de consolidation budgétaire conçu avec le concours du FMI (gel temporaire des pensions jusqu’en 2018, baisse provisoire de 10% des salaires dans la fonction publique), lui-même facilité par la baisse des taux d’intérêt et l’appréciation de la monnaie, le solde budgétaire est passé d’un déficit de 6,6% du PIB en 2014 à des excédents de 1,1% et 0,6% en 2017 et 2018. Le solde sera à nouveau déficitaire en 2019 (-0,5%, après que le surplus budgétaire attendu ait été utilisé dès octobre pour des investissements en infrastructures, des primes aux retraités et une hausse des salaires dans le public) et 2020 (-0,3%). La signature, en 2018, d’un accord de 30 mois conclu avec le FMI dans le cadre du Policy Coordination Instrument, devrait permettre de pérenniser ces efforts de stabilisation : il prévoit notamment l’établissement de plafonds de dépenses budgétaires tant pour les salaires du secteur public (10% du PIB pour 500 000 employés publics) que pour les pensions (également 10% du PIB pour 1,7 million de retraités), ces deux postes représentant à eux seuls 2/3 des dépenses budgétaires. Depuis la fin 2016 où la dette publique avait atteint 72%, sa trajectoire s’est inversée pour atteindre 53% à la mi-2019 (50,3% prévu fin 2020), avec une sensible amélioration de son profil (maturité moyenne plus longue, taux d’intérêt plus faible). L’inflation reste sous contrôle, à environ 1%/an, inférieure à la cible fixée par la Banque centrale (3% ±1,5%). Sous un régime de change glissant (« crawling peg »), la Banque Centrale a ainsi abaissé son taux directeur à 3% au printemps 2018, puis encore en novembre 2019 à 2,25%. Malgré une réduction du différentiel (de l’ordre de 3 points de pourcentage) des taux d’intérêt entre les prêts en euros et les prêts en dinars, la dinarisation de l’économie reste limitée, 70% crédits étant libellés en euros. Aussi la Banque Centrale a-t-elle tendance à laisser le dinar s’apprécier (+7%/euro sur les 3 dernières années).

2. Des vulnérabilités commerciales, des défis de compétitivité, ainsi que démographiques

Positionnée sur des produits de moyenne (produits automobiles, métaux) ou de faible valeur ajoutée (textiles), l’appréciation du dinar pèse sur la compétitivité à l’export, en même temps qu’elle augmente la capacité d’importation de biens de consommation. Le déficit commercial (marchandises) s’est dégradé et devrait atteindre 12,8% du PIB en 2019 (12,4% en 2020). Sous l’effet d’une balance des services légèrement excédentaire et des transferts de la diaspora, le déficit du compte courant est resté contenu à 5,6% du PIB en 2019 (5,1% en 2020). Toutefois, des signes d’amélioration sont à noter puisque le volume des échanges commerciaux a plus que doublé depuis 2009 (les exportations progresseraient de 10% cette année, malgré les résultats décevants des principaux exportateurs, Fiat et l’aciérie de Smederevo)  et que certains secteurs (comme le numérique) progressent rapidement.

Les tensions commerciales internationales sont vivement ressenties. L’imposition unilatérale de 100% de droits de douane par Pristina a touché les exportations serbes qui s’élevaient, précédemment, à 400 M€, notamment les PME agroalimentaires de la vallée de Presevo,  plus touchées que les grands groupes internationaux car dépourvues de solution de contournement. La Serbie a aussi été touchée par les sauvegardes européennes sur l’acier en réponse aux mesures prises par les Etats-Unis ; rappelons que l’aciérie de Smederevo, acquise sur privatisation il y a moins de 2 ans par des intérêts chinois (et dont la production s’était provisoirement interrompue avant cette reprise), emploie encore 5 000 personnes et constitue le premier exportateur du pays. La Serbie n’est pas encore membre de l’OMC (réforme en cours de sa législation sur les OGM attendue par les Etats-Unis) mais elle a signé plusieurs accords commerciaux bilatéraux (Russie, CEFTA  et, en octobre 2019, Union économique eurasiatique).

Le déficit du compte courant est depuis plusieurs années couvert par les IDE, dont les flux annuels sont aussi de l’ordre de 5% du PIB, dont 75% en provenance de l’UE (mais les entreprises acquises sur privatisations l’ont été surtout par des investisseurs de pays tiers). La Serbie est le premier récipiendaire des investissements chinois dans les Balkans occidentaux. Outre le rachat de mines de cuivre, d’or et d’argent, les investissements directs chinois se sont significativement développés dans des secteurs exposés aux instruments de défense commerciale UE -acier, pneumatiques, batteries et composants électroniques, électroménager, matériel de transport- afin d’obtenir, au jour de l’adhésion de la Serbie dans l’UE, le statut d’entreprises communautaires. Depuis le démarrage en 2012 des négociations d’accession, le stock d’IDE (toutes origines confondues) en Serbie a augmenté de 50%, la perspective de l’adhésion jouant un rôle catalyseur (même si cet effet est rarement mis en exergue par les autorités). Les flux d’IDE émanent de nombreux investissements, mais leur valeur ajoutée tend à diminuer, le gouvernement axant son soutien aux IDE en fonction du nombre d’emplois créés ou maintenus. Le chômage enregistre une baisse continue, à 9,5% fin 2019 (23,9% en 2012), en partie favorisée par la poursuite d’une forte émigration (de 50 000 à 70 000 personnes par an), y compris qualifiée. La productivité ne progresse que faiblement (entre 1 à 3% selon les outils de mesure), quel que soit le secteur d‘activité concerné. A moins de 20% du PIB, l’investissement total (y compris les IDE) reste particulièrement faible, inférieur de 3 à 4 points à la moyenne constatée dans les Balkans occidentaux, non seulement en raison de dépenses publiques d’investissement encore limitées (4% en 2019, 4,5% prévu pour 2020 : surtout route et rail), mais surtout d’investissements domestiques privés trop faibles. Le gouvernement a cependant lancé un vaste programme d’infrastructures de 12 Mds € sur 5 ans (2020-2024). Les infrastructures en haut débit restent très insuffisantes. Quant à l’effort de R&D, il plafonne à 0,9% du PIB, dont seulement 0,3% de dépenses privées.

3. Des réformes de gouvernance économique nécessaires à l’accélération de la convergence

Le PIB par habitant (en parité de pouvoir d’achat) ne dépasse pas 39% de la moyenne UE. La croissance devrait atteindre 3,5% en 2019 et 4% l’an prochain. Selon le conseil budgétaire, la croissance potentielle du pays pourrait cependant aller jusqu’à 5%, sous réserve de profondes améliorations de gouvernance publique, seules susceptibles de combattre l’économie informelle qui, avec plus de 600 000 emplois, avoisine encore 1/4 du PIB (l’emploi formel croit cependant plus rapidement que l’emploi informel). Les inégalités de revenus sont marquées et la fiscalité peu redistributive (coefficient de Gini de 38,6%). Un quart de la population se trouve ainsi exposée au risque de pauvreté, notamment chez les personnes âgées et les enfants. Le dialogue social reste rare et les abus de positions publiques fréquents. Les dépenses publiques dans l’éducation ne dépassent pas 3% du PIB et la formation continue touche moins de 4% de la population active.

Plusieurs caractéristiques publiques anti-concurrentielles viennent entraver le développement de la croissance potentielle, parmi lesquels :

  • la gestion insuffisamment transparente des entreprises publiques qui, tout en représentant encore 20% du PIB et 70% des actifs, manquent des structures nécessaires à leur gouvernance : allocation imprécise des actifs précédemment « socialisés » (qui devrait, en principe, être finalisée fin 2019), nominations politiques sans décision du conseil d’administration, prolongation indéfinie de l’exercice par intérim des fonctions de direction, y compris dans les plus grandes entreprises publiques du pays. Depuis 2014, le gouvernement serbe s’est engagé dans un vaste mouvement de privatisations et de liquidations : le portefeuille d’entreprises à privatiser en 2014 comprenait 550 noms,  il n’en reste plus que 85 en 2019. Demeurent encore de petites ou moyennes entreprises à privatiser (dont Komercijalna Banka, en cours de privatisation) alors que de grandes entreprises stratégiques (énergie) ne le seront sans doute pas.      
  • les difficultés à mettre effectivement en œuvre le troisième paquet énergie et à ouvrir l’accès des réseaux électriques et gaziers aux tiers ; ainsi dans le domaine gazier, les positions dominantes de Srbijagas et de Gazprom (qui détient le monopole de l’approvisionnement en gaz du pays)  rendent-elles fort incertaines le respect par la Serbie des conditions (dont l’attribution d’une part des capacités aux enchères) posées par la Communauté de l’énergie pour autoriser la construction du gazoduc Turkstream et encore plus nécessaire la réalisation de l’interconnexion gazière Serbie-Bulgarie sur fonds UE.
  • une gestion opaque des aides d’Etat, sans commission indépendante et sans inventaire public à jour, contrairement aux engagements contractés par la Serbie vis-à-vis de l’UE, au titre de l’article 73 de l’Accord de Stabilisation et d’Association ;  les décisions de soutiens publics restent éminemment discrétionnaires et sous l’influence de lobbys.
  • l’absence d’une numérisation centralisée des marchés publics, sachant que les conditions d’octroi des concessions et des PPP ne font l’objet d’aucune transparence ;  la Serbie souhaiterait clôturer ce chapitre et ainsi esquiver la demande de la  CE de mettre fin aux accords intergouvernementaux dérogeant au droit des marchés publics.
  • une absence d’unification des projets d’investissements prioritaires, excluant des listes principales tenues par les ministères en charge les projets sur fonds communautaires ; en principe un nouveau Décret à la signature du Président de la République devrait permettre de fusionner  les différentes listes en une seule liste, et ce quelle que soit l’origine des financements, à l’exception des projets financés sur accords inter-gouvernementaux (AIG) qui doivent faire l’objet d’une ratification par le Parlement.  

Si la Serbie a réalisé les efforts nécessaires dans la lutte anti-blanchiment pour sortir le 21 juin dernier de la liste grise du GAFI, la lutte anti-corruption ne donne que peu de résultats : les condamnations judiciaires sont rares, les saisies permanentes d’actifs peu fréquentes.

Comme le souligne la Banque Mondiale, le processus en cours de négociation d’adhésion à l’UE est fondamental pour tenter d’inciter la Serbie à s’engager résolument dans la voie des réformes  et du rattrapage économique. Les progrès  attendus sur les chapitres 23 «Appareil judiciaire et droits fondamentaux» et 24 «Justice, liberté et sécurité» sont également étroitement liés aux avancées nécessaires dans le domaine de la gouvernance économique qui peuvent pourtant puissamment contribuer à renforcer l’état de droit et la lutte contre la corruption.

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