PORTUGAL
Situation économique du Portugal
Le Portugal et la convergence européenne (1986-2019)
Suite à son entrée dans l'Union européenne en 1986, le Portugal a connu une quinzaine d'années de rattrapage économique, enregistrant des taux de croissance du PIB supérieurs à ceux de la moyenne européenne. Ce processus s'est ensuite interrompu en 2000, le pays ayant connu deux crises en 2002-2003 et en 2010-2013, suivi par un programme d’ajustement contraignant la relance budgétaire.
La période 2017-2019 est considérée comme le « miracle économique portugais », avec le retour d’un sentier de convergence vers la moyenne européenne, rendu possible par une meilleure attractivité auprès des investisseurs étrangers et des touristes. Le processus a, toutefois, été interrompu par l’émergence de la pandémie de Covid-19. Le rapport du PIB par habitant portugais au PIB par habitant européen (en parité de pouvoir d’achat) a diminué de plus de 9 points de pourcentage entre 2000 (85,5%) et 2021 (74,1%).
Crise pandémique et reprise économique (2020-2022)
En 2020, l’économie portugaise a connu une chute historique de son PIB, à hauteur de -8,3%, conséquence d’une contraction la demande intérieure – de -5,5 points de pourcentage (pp) – tandis que cette dernière était, jusqu’alors, la principale source de la croissance économique. La contraction de la demande extérieure nette, liée au recul des échanges extérieurs, a contribué de manière plus modérée à la récession (-2,9 pp). Les mesures sanitaires mises en place par le gouvernement ont conduit à une dégradation modérée des comptes publics, le déficit ayant atteint 5,8% du PIB en 2020. Le poids de la dette publique a atteint un record à 134,9% du PIB en 2020.
La reprise postpandémie a été rapide, tirée par les exportations de services (tourisme), la résilience du marché du travail et par l’impact modéré des mesures de soutien sur les finances publiques. En 2021, l’économie portugaise (+5,5%) a connu une reprise légèrement supérieure à la moyenne européenne (+5,4%) et à celle de la zone euro (+5,3%). En 2022, en dépit de l’instabilité provoquée par la guerre en Ukraine – l’inflation (IPCH) étant montée à 8,1%, le Portugal a enregistré la troisième plus forte croissance de l’UE (6,8%), grâce à une activité touristique très dynamique (22 Md€ de recettes) et le marché de l’emploi est resté résilient, par un taux de chômage à 6%, un des plus bas des deux dernières décennies.
La politique budgétaire n’a été que peu expansive durant la période en dépit de la mise en place de mesure de soutien au budget des ménages et des entreprises. Les mesures de réponse à la pandémie ont eu un impact modéré sur les finances publiques, favorisé par le rôle central joué par des mesures de soutien sans impact budgétaire immédiat (moratoires bancaires, prêts garantis par l’Etat). D’autres mesures ont été mise en place pour répondre à la hausse du coût des prix énergétiques et alimentaires (subventions, allocations familiales, TVA zéro…). Malgré tout, les bonnes performances économiques et les effets positifs de l’inflation sur les recettes fiscales ont permis de poursuivre la trajectoire d’assainissement des finances publiques en permettant une réduction de la dette publique à 112,4% du PIB et un déficit budgétaire à -0,3% du PIB en 2022.
Une croissance économique contrariée par les évènements extérieurs (2023-)
En 2023, la croissance du PIB s’est établie à 2,3% – cinquième de l’OCDE – permise par une contribution plus importante de la demande intérieure (malgré une décélération face à 2022) que la demande extérieure, les exportations ayant été pénalisées par le ralentissement de l’économie européenne. Pourtant, les indicateurs extérieurs se sont nettement améliorés, le Portugal a enregistré un excédent extérieur de 7,2 Md€ dont un excédent commercial de 3,3 Md€, tiré par les recettes record dégagées dans le tourisme (25 Md€). En outre, le marché de l’emploi reste résilient malgré une légère hausse du taux de chômage – qui est monté à 6,5% – et l’inflation (IPCH) a atteint 5,3%.
En termes de politique budgétaire, l’endettement public s’est réduit à 99% en 2023 selon la Banque du Portugal, surpassant les attentes du gouvernement qui projetait un poids de la dette publique à 103% du PIB pour 2023 dans son Budget pour 2023. Le Portugal devrait également enregistrer son deuxième et plus important excédent budgétaire depuis le début de la démocratie, aux alentours de 1% du PIB en 2023. En 2023 et 2024, les principales agences de notations ont réhaussé leur rating de la dette souveraine qui se trouve désormais en niveau A.
Pour 2024, la croissance devrait légèrement décélérer autour de 1,2% – selon les projections les plus récentes – en conséquence de la faible demande projetée des partenaires commerciaux. La trajectoire de réduction de la dette publique devrait également se poursuivre pour les prochaines années. Tout comme les années précédentes, la stabilité économique du Portugal dépendra fortement de l’évolution du contexte extérieur (géopolitique et économique), de la bonne exécution de son PNRR mais aussi de la stabilité politique.
Exécution du plan de relance et de résilience (PNRR)
Principal levier de transformation du pays, le PNRR du Portugal a été approuvé en juillet 2021 pour une programmation d’investissements et de réformes jusqu’en 2026. Le PNRR initial comptait 16,6 Md€ de fonds dont 13,9 Md€ de subventions et 2,7 Md€ de prêts. En octobre 2023 – suite à l’approbation de la reprogrammation par le Conseil des ministres de l'économie et des finances (ECOFIN), le Portugal se voit désormais octroyer 22,2 Md€ de fonds (10,3% du PIB de 2019) dont 16,3 Md€ de subventions et 5,9 Md€ de prêts, couvrant 117 investissements et 44 réformes. Ce plan financera à hauteur de 41% des mesures en lien avec la transition verte, en comptant désormais un chapitre REPowerEU. D’après la Commission européenne, le PNRR portugais aurait un impact entre 2% et 3,5% sur le PIB en 2026, soit la cinquième plus forte relance permise par le PNRR en Europe.
Le Portugal est l’un des pays ayant le plus rapidement atteint les objectifs ce qui lui a permis de recevoir ses trois premiers décaissements (comprenant 4 paiements) ainsi que deux préfinancements, totalisant ainsi 7,8 Md€ (35% du total des fonds). Sur ces 7,8 Md€ de fonds reçus par la Commission européenne, 3,7 Md€ ont été versés aux bénéficiaires directs et finaux (soit 17% de l’enveloppe totale). Toutefois, les retards de paiements vers les bénéficiaires finaux et directs s’accumulent, fruit d’un modèle de gestion complexe. Le dernier décaissement (3e et 4e paiements) n’a été que partiel, le gouvernement ne disposant que jusqu’à juin pour atteindre les cibles et jalons manquants afin de recevoir le reste des fonds (0,8 Md€). L’instabilité politique actuelle – faisant suite à la démission du gouvernement socialiste – ajoute une incertitude supplémentaire quant à la complétude des objectifs, le PNRR devant être exécuté à sa date d’échéance prévue en 2026.
En complément et en cohérence avec son PNRR, le Portugal bénéficie des fonds du Portugal 2030 (23 Md€), conclu le 14 juillet 2022 par un accord de partenariat 2021-2027 avec la Commission dans le cadre de la politique de cohésion de l’UE.
Pour aller plus loin :
Économie du Portugal en un coup d’œil - OCDE (oecd.org)
Economic forecast for Portugal (europa.eu)
Portugal / Etudes économiques - Coface
Analysis of the Draft State Budget for 2024 (cfp.pt)
Exécution du PNRR - Recuperar Portugal