Situation économique du Portugal

L’économie portugaise avait récupéré depuis la précédente crise, non sans conserver ou développer des vulnérabilités.

Après avoir mieux résisté à la crise financière en 2008-2009 que la moyenne de la zone euro, le Portugal a connu une crise économique (point bas de croissance à -4% en 2012) avant d’entamer une reprise économique en 2013. Alors qu’en 2015 la zone euro avait en moyenne retrouvé son niveau d’activité de 2008, le Portugal demeurait nettement en-deçà (écart de 7 points de pourcentage de la croissance du PIB de 2008 à 2015 entre la moyenne de la zone euro et le Portugal). Entre 2016 et 2019, le Portugal a au contraire enregistré des taux de croissance supérieurs à la moyenne de la zone euro (pic à 3,5% en 2017), réduisant l’écart de croissance cumulé à 4,3pp en 2019 (base 2008). La récession causée par le Covid-19 a de nouveau fait diverger le Portugal de la moyenne de la zone euro, la croissance de l’économie portugaise entre 2008 et 2021 étant estimée à 7,1pp de moins que celle de la moyenne de la zone euro (cf. ci-après).

Par ailleurs, si le PIB par habitant du Portugal tendait à converger avec les autres Etats membres de l’UE dans les années 2000, en PPA, il s’élevait à 76,4% de la moyenne de l’UE en 2020, soit environ 7pp de moins qu’en 2009 et 2010.

En 2019, le taux de chômage a atteint son niveau le plus bas depuis 2003 (6,5% en moyenne sur l’année), un taux inférieur aux moyennes de l’UE (6,7%) et de la zone euro (7,5%). La hausse des salaires réels a repris (+2,0% en 2018 et 2019) après une décennie de stagnation. 

Le redressement des finances publiques (excédent budgétaire de +0,1% en 2019) et la diminution du poids de la dette (116,8% fin 2019, contre 131,4% en 2013) ont permis au Portugal de gagner en crédibilité sur les marchés financiers, de s’assurer des bonnes conditions de financement et de réduire la charge du service de la dette. 

Enfin, la consolidation du secteur bancaire et l’assainissement des banques se sont traduits par une réduction du taux de prêts non performants, qui s’élevait à environ 6,5% fin 2019 contre près de 20% fin 2016.

Pour autant, ces évolutions positives n’ont pas totalement effacé certaines fragilités ou dépendances et en ont créées de nouvelles, mises en exergue par la crise sanitaire.

Le niveau de l’endettement privé comme public est resté important, le marché du travail segmenté et le chômage des jeunes relativement élevé.

Par ailleurs, le modèle de croissance a reposé sur :

(i) le secteur du tourisme, qui représentait 16% du PIB en 2019 et a constitué un moteur de la reprise de l’économie portugaise au cours des années 2010. La chute du nombre de touristes a fortement alimenté, à hauteur de 70%, la baisse des exportations en 2020. Le secteur n’a pas connu une amélioration notable fin 2020 ou en 2021, freinant la reprise économique attendue ;

(ii) une politique de désinflation compétitive (SMIC 2022 à 705€ sur 14 mois) ciblant des secteurs intensifs en main d’œuvre mais à faible valeur ajoutée (tourisme, centres de services partagés) ;

(iii) le commerce extérieur, l’économie s’étant considérablement ouverte dans un contexte international porteur. Les exportations totales représentaient 44% du PIB en 2019 contre 27% en 2009. Les échanges sont cependant restés géographiquement concentrés, l’Espagne, la France et l’Allemagne représentant plus de la moitié des exportations de biens portugais, et nourris par des investissements productifs limités à quelques secteurs (ex. aéronautique et automobile) ;

(iv) une politique fiscale compétitive pour attirer des capitaux, notamment à travers le système de visas dorés et des exemptions fiscales pour les retraités (statut de Résidents Non Habituels – RNH).

 

La crise sanitaire contracte la demande interne et les exportations de services, et par extension la croissance, mais les finances publiques sont relativement peu impactées à court terme.

Le PIB portugais a connu en 2020 une récession historique de 8,4%. La contraction de la demande interne, principale source de la croissance portugaise (2,8pp en 2019), a fortement contribué à la réduction du PIB en 2020 (-5,5pp). La contraction de la demande extérieure nette, liée au recul des échanges extérieurs, a contribué de manière plus modérée à la récession (-2,9pp). À noter que le Portugal a enregistré son premier déficit commercial depuis 2012, la balance positive du commerce de services ne parvenant plus à compenser la balance négative du commerce de biens en 2020.

En 2021, l’économie portugaise a connu, en comparaison européenne, une faible reprise. Selon les prévisions du FMI, le pays aurait enregistré une croissance inférieure de 0,6pp à la moyenne de la zone euro (4,4% contre 5,0%). Cet écart pourrait évoluer, les prévisions de croissance du projet de loi de finances (PLF) relevant la hausse du PIB portugais en 2021 à 4,8%, à l’instar de l’OCDE (décembre 2021). Le Conseil des Finances Publiques (CFP) table sur une croissance de 4,7% et la Commission européenne sur une croissance de 4,5%.

À court terme, les finances publiques ont été relativement peu impactées par la crise sanitaire, les mesures les plus coûteuses étant des mesures à faible impact budgétaire immédiat : les lignes de crédit garanties par l’Etat, mais surtout les moratoires sur les crédits bancaires, qui concernaient près de 37Mds€ de prêts en juillet 2021 (18% du PIB).

Les autres réponses gouvernementales à la crise (dispositif d’activité partielle, réductions et reports de charges, etc.), d’impact budgétaire immédiat, ont eu un coût budgétaire de 4,5Mds€ en 2020 selon la direction générale du budget (1,4Md€ de pertes de recettes et 3,1Mds€ de dépenses supplémentaires). Ce coût est évalué à environ 6,7Mds€ entre janvier et novembre 2021.

Globalement, le Budget 2020 était en déficit d’environ 10,3 Mds€, un résultat nettement meilleur que les prévisions d’automne du gouvernement (13,8 Mds€). Rapporté au PIB, le déficit 2020 est de 5,7%, soit 1,6pp de moins que le déficit prévu par le Budget 2021 (7,3%). Le PLF et l’OCDE l’anticipent à 4,3% en 2021, contre 4,8% pour le FMI et 4,2% pour le CFP.

 

Perspectives 2022.

Le PLF table sur une croissance de l’ordre de 5,5% en 2022, contre 5,1% pour le CFP et le FMI et 5,3% pour la CE. L’OCDE place, quant à elle, le taux de croissance portugais en tête de ses prévisions pour 2022, à hauteur de +5,8%. La récupération de la demande interne sera la principale source de croissance à court terme, alors que le CFP prévoit un retour au niveau d’activité pré-pandémie début 2022. Les risques planant autour des campagnes de vaccination et de rappel contre la Covid-19 et du variant Omicron pourraient altérer ces prévisions.

Sur le plan budgétaire, le PLF prévoit un déficit de 3,2% en 2022. Par ailleurs, un assainissement rapide des finances publiques est prévu et vise une réduction de 21,1pp du ratio dette / PIB à l’horizon 2025, de 135,2% en 2020 à 114,1% en 2025. Le CFP a cependant alerté sur les risques à moyen terme des moratoires, estimant que l’Etat portugais pourrait devoir soutenir les banques après leur fin et voir la trajectoire des finances publiques menacée par les futurs impayés sur les crédits garantis. Le risque budgétaire lié à la flexibilisation des obligations fiscales et les assurances sur les crédits à l’export est par ailleurs présent.

Les effets de la crise ont poussé le gouvernement à donner la priorité à l’investissement public dans le PLF 2022 (rejeté à l’Assemblée nationale fin octobre) et dans les plans à horizon 2030. Le Plan de Relance et de Résilience (PRR) prévoit (i) 11,1 Mds€ de subventions et prêts pour la résilience, incluant la lutte contre les vulnérabilités sociales (ex. investissements dans le système de santé), le renforcement du potentiel productif du pays en insistant sur les qualifications et, enfin, la compétitivité et la cohésion territoriales ; (ii) 3,1 Mds€ pour la transition climatique dont environ 1 Md€ pour la mobilité durable et l’énergie respectivement ; (iii) 2,5 Mds€ pour la transition numérique dont 578 M€ pour l’administration publique.

Par ailleurs, une partie des financements du PRR comprend des projets repris dans le Programme National d’Investissements 2030, qui veut presque doubler les investissements publics dans les infrastructures par rapport à la précédente version du plan, passant ainsi de 13,9 Mds€ à 26 Mds€. La moitié devrait être dédiée aux transports et à la mobilité avec 17,7 Mds€, 6,9 Mds€ seront consacrés à l’environnement, 724 M€ à l’énergie et 750 M€ à l’irrigation.

Les secteurs exportateurs traditionnels devraient également jouer un rôle important dans la reprise de l’activité (textile et chaussures en particulier), mais également les industries exportatrices (automobile, aérien) dans un contexte où le choc de demande négatif a laissé place à la problématique de la disponibilité des ressources. De nombreuses incertitudes planent autour de la reprise du tourisme, dont le poids dans l’économie portugaise est suffisamment important pour avoir des effets majeurs sur la reprise.

Enfin, l’un des principaux défis sera le financement des PME, généralement peu capitalisées au Portugal et cruciales pour la montée en gamme de l’économie. La création de la nouvelle banque publique d’investissement (Banco Português de Fomento), fusion de plusieurs institutions, pourra jouer un rôle crucial, en mettant à disposition des solutions de financement pour les projets liés (i) aux infrastructures durables, (ii) à la recherche, innovation et numérisation, (iii) aux PME, (iv) à l’investissement dans le social et les compétences. Le Portugal cherche également à se positionner sur des industries innovantes, notamment l’hydrogène et le numérique.

 

Pour plus d'informations :

Économie du Portugal en un coup d’œil - OCDE (oecd.org)

European Economic Forecast. Autumn 2021 (europa.eu)

Portugal and the IMF

Economic and Fiscal Outlook 2021-2025 (update) (cfp.pt)

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