PORTUGAL
Situation économique du Portugal
Situation économique du Portugal
Le Portugal et la convergence européenne (1986-2019)
A la suite de son entrée dans l'Union européenne en 1986, le Portugal a connu une quinzaine d'années de rattrapage économique, enregistrant des taux de croissance du PIB supérieurs à ceux de la moyenne européenne. Ce processus s'est ensuite interrompu en 2000, le pays ayant connu deux crises en 2002- 2003 et en 2010-2013, suivi par un programme d’ajustement contraignant la relance budgétaire.
La période 2017-2019 est considérée comme le « miracle économique portugais », avec le retour d’un sentier de convergence vers la moyenne européenne, rendu possible par une meilleure attractivité auprès des investisseurs étrangers et des touristes. Le processus a été interrompu par l’émergence de la pandémie de Covid-19. Le rapport du PIB par habitant portugais au PIB par habitant européen (en parité de pouvoir d’achat) a diminué de plus de 9 points de pourcentage entre 2000 (85,5%) et 2021 (74,1%).
Crise pandémique et reprise économique (2020-2022)
En 2020, l’économie portugaise a connu une chute historique de son PIB, à hauteur de -8,3%, conséquence d’une contraction la demande intérieure – de -5,5 points de pourcentage (pp) – tandis que cette dernière était, jusqu’alors, la principale source de la croissance économique. La contraction de la demande extérieure nette, liée au recul des échanges extérieurs, a contribué de manière plus modérée à la récession (-2,9 pp). Les mesures sanitaires mises en place par le gouvernement ont conduit à une dégradation modérée des comptes publics, le déficit ayant atteint 5,8% du PIB en 2020. Le poids de la dette publique a atteint un record à 134,9% du PIB en 2020.
La reprise postpandémie a été rapide, tirée par les exportations de services (tourisme), la résilience du marché du travail et par l’impact modéré des mesures de soutien sur les finances publiques. En 2021, l’économie portugaise (+5,5%) a connu une reprise légèrement supérieure à la moyenne européenne (+5,4%) et à celle de la zone euro (+5,3%). En 2022, en dépit de l’instabilité provoquée par la guerre en Ukraine – l’inflation (IPCH) étant montée à 8,1%, le Portugal a enregistré la troisième plus forte croissance de l’UE (6,8%), grâce à une activité touristique très dynamique (22 Md€ de recettes) et le marché de l’emploi est resté résilient, avec un taux de chômage à 6%, un des plus bas des deux dernières décennies.
La politique budgétaire n’a été que peu expansive durant la période en dépit de la mise en place de mesure de soutien au budget des ménages et des entreprises. Les mesures de réponse à la pandémie ont eu un impact modéré sur les finances publiques, favorisé par le rôle central joué par des mesures de soutien sans impact budgétaire immédiat (moratoires bancaires, prêts garantis par l’Etat). D’autres mesures ont été mise en place pour répondre à la hausse du coût des prix énergétiques et alimentaires (subventions, allocations familiales, TVA zéro…). Malgré tout, les bonnes performances économiques et les effets positifs de l’inflation sur les recettes fiscales ont permis de poursuivre la trajectoire d’assainissement des finances publiques en permettant une réduction de la dette publique à 112,4% du PIB et un déficit budgétaire à -0,3% du PIB en 2022.
Une croissance qui ralentit mais reste supérieure à la moyenne de l’UE et de la zone euro, dans un contexte incertain (2024-2026)
En 2023, la croissance du PIB s’est établie à 2,3% – cinquième de l’OCDE – permise par une contribution plus importante de la demande intérieure, les exportations ayant été pénalisées par le ralentissement de l’économie européenne. Pourtant, les indicateurs extérieurs se sont nettement améliorés, le Portugal a enregistré un excédent extérieur de 7,2 Md€, dont un excédent commercial de 3,3 Md€, tiré par les recettes record dégagées dans le tourisme (25 Md€). En outre, le marché de l’emploi est resté résilient malgré une légère hausse du taux de chômage – qui est monté à 6,5% – et l’inflation (IPCH) a atteint 5,3%. En termes budgétaires, l’endettement public s’est réduit à 97,9% en 2023 selon la Banque du Portugal, surpassant les attentes du gouvernement qui prévoyait un poids de la dette publique à 103% du PIB pour 2023. Le Portugal a enregistré son deuxième et plus important excédent budgétaire depuis le début de la démocratie, à 1,2% du PIB en 2023. Les principales agences de notations ont toutes réhaussé leur rating de la dette souveraine, qui se trouve désormais en niveau A.
En 2024, malgré un ralentissement de la croissance, le contexte macroéconomique du Portugal reste favorable et les grands indicateurs évoluent toujours en territoire positif. L’économie portugaise est attendue en hausse moderée autour de 1,7 %, soit près du double des 0,9 % prévus pour l’UE, soutenu par la consommation privée et les exportations. L’année 2024 est également marquée par une maîtrise de l’inflation qui poursuit sa baisse à 2,6 % (2,2% pour l’UE) et une stabilisation de la baisse du chômage qui converge vers son niveau frictionnel à 6,4%. Le marché du travail reste robuste et flexible. En termes budgétaires, le Portugal poursuit l’assainissement de ses finances publiques, avec une dette publique qui poursuit sa trajectoire descendante, à 95,9 % du PIB attendus pour 2024. Malgré les chocs extérieurs récents – conflits internationaux, ralentissement de l’économie européenne, tensions protectionnistes –, l’économie portugaise a fait preuve de résilience en poursuivant sa politique de réduction des déséquilibres macroéconomiques. En particulier, la baisse des ratios d’endettement, tant privé, public qu’extérieur, ont permis d’atténuer les vulnérabilités de l’économie.
Les prévisions macroéconomiques pour 2025 et 2026 tablent sur une croissance proche de son niveau potentiel – niveau maximal que le système économique peut permettre – au-dessus des 2% (toujours supérieure à la zone euro), et une inflation qui devrait se stabiliser progressivement à 2,3 % en 2025 et 2% en 2026. L’accélération de la croissance prévue pour les deux prochaines années s’explique par l’amélioration des perspectives d’investissement, la baisse attendue des taux d’intérêts et les effets du PNRR. Les exportations devraient conserver une contribution importante à la croissance. Le tourisme continuera de croître à un rythme plus soutenu que le reste des composantes des exportations du pays. Les projections du Plan budgétaire et structurel à moyen terme du Portugal maintiennent la trajectoire de réduction de la dette publique (93,3% en 2025 et 90,4% en 2026). Ainsi, selon la Commission européenne, le Portugal connaîtrait l’un des plus longs cycles de convergence économique de l’UE.
Tout comme les années précédentes, la stabilité économique du Portugal à long terme dépendra notamment de l’évolution du contexte extérieur (économique et géopolitique), et de la bonne exécution de son PNRR. Elle dépendra aussi de la capacité du gouvernement à répondre aux défis structurels du pays tels que la nécessaire montée en gamme du tissu économique, le vieillissement démographique, ou encore les inégalités de développement territoriales.
Projections macroéconomiques des institutions gouvernementales et internationale
Projections macroéconomiques dans le cadre du Plan budgétaire et structurel à moyen terme
Source : Gouvernement portugais (octobre 2024)
Exécution du plan de relance et de résilience (PNRR)
Principal levier de transformation du pays, le PNRR du Portugal a été approuvé en juillet 2021 pour une programmation d’investissements et de réformes jusqu’en 2026. Le PNRR initial comptait 16,6 Md€ de fonds dont 13,9 Md€ de subventions et 2,7 Md€ de prêts. En octobre 2023 – suite à l’approbation de la reprogrammation par le Conseil des ministres de l'économie et des finances (ECOFIN), le Portugal se voit désormais octroyer 22,2 Md€ de fonds dont 16,3 Md€ de subventions et 5,9 Md€ de prêts. Le PNRR du Portugal comporte 44 réformes et 117 investissements. Près de 41 % des dépenses du plan sont consacrées à la réalisation des objectifs climatiques et 21 % à la transition numérique. D’après la Commission européenne, le PNRR portugais aurait un impact entre 2% et 3,5% sur le PIB en 2026, soit la cinquième plus forte relance permise par le PNRR en Europe.
L’évaluation par la Commission du PNRR portugais révisé est, comme pour le PNRR initial, positive dans l’ensemble. Les investissements et les réformes présentés répondent aux défis que devra affronter le Portugal au cours des prochaines années et sont en ligne avec les recommandations spécifiques par pays adressées au Portugal. Les investissements et les réformes répondent aussi au soutien aux transitions écologique et numérique, et aux six défis identifiés dans le cadre de la FRR. En particulier, la Commission évalue de manière positive les réformes liées à la qualité des finances publiques et à la viabilité des entreprises publiques. La Commission souligne aussi les efforts faits pour améliorer le climat des affaires et l’efficacité du système judiciaire, ainsi que les mesures importantes dans le domaine de la santé et des services sociaux.
Malgré une évaluation positive dans son ensemble, la Commission estime que l’achèvement de la mise en œuvre du PNRR portugais dans les délais nécessite des efforts accrus. À ce jour, le Portugal a perçu 38 % du total des fonds qui lui ont été octroyés (8,5 Md€), via deux préfinancements et quatre paiements. La 5e demande de paiement du Portugal a été déposée le 3 juillet 2024 et a reçu une évaluation préliminaire favorable de la Commission le 26 novembre 2024. D’un montant de 2,9 Md€, elle porte sur 42 jalons et cibles, portant eux-mêmes sur 13 réformes et 29 investissements. Plus généralement, si le gouvernement portugais s’attèle à accélérer la mise en œuvre du PNRR (engagement d’exécuter 7,8 Md€ en 2025), des points de vigilance sont à retenir, à l’instar de la mise en œuvre des investissements qui pourrait être retardée par les fréquents contentieux sur les marchés publics. Fin novembre 2024, seuls 26 % des fonds du PNRR (soit 5,7 Md€) avaient été versés aux bénéficiaires directs et finaux. En outre, le Portugal a présenté sa 6e demande de paiement le 14 novembre 2024, sans toutefois garantir la réalisation de tous les objectifs associés. Une demande de reprogrammation a été soumise à la Commission, dont la validation est essentielle pour que les fonds associés à ces objectifs ne soient pas perdus.
En complément et en cohérence avec son PNRR, le Portugal bénéficie des fonds du Portugal 2030 (23 Md€), conclu le 14 juillet 2022 par un accord de partenariat 2021-2027 avec la Commission Européenne dans le cadre de la politique de cohésion de l’UE.
Pour aller plus loin :
Économie du Portugal en un coup d’œil - OCDE (oecd.org)
Economic forecast for Portugal (europa.eu)
Portugal / Etudes économiques - Coface
Analysis of the Draft State Budget for 2025
Plan budgétaire et structurel à moyen terme du Portugal
Site du PNRR Portugais - Recuperar Portugal