Finances publiques

             

La Loi de finances rectificative de 2018

Le projet de loi N°011/2018 du 18 mai 2018 portant loi de finances rectificative (LFR) pour 2018 a été adopté le 29 juin 2018 par l’Assemblée Nationale et et le Sénat de Madagascar et déclarée conforme à la Constitution le 11 juillet 2018. Le taux de croissance du PIB est révisé à 5% (contre 5,1% en LFI) et le taux d’inflation en moyenne annuelle à 8% (contre 7,8% en LFI). La LFR 2018 prévoit également des subventions supplémentaires de 100 Mds MGA au profit de la Jirama. Par ailleurs, la ministre des finances a fait savoir que le gouvernement comblerait le besoin de financement de 17 Mds MGA nécessaire à la bonne organisation des élections, toutefois cette rallonge ne figure pas dans la LFR.  La LFR respecte globalement les préconisations du FMI dans le cadre de la 2ème Revue du programme FEC ainsi que les priorités du gouvernement en termes d’infrastructures, de développement rural et de sécurité. Le déficit public est quant à lui ajusté à 3,3% contre 3,5% du PIB initialement prévus dans la LFI. 

Cadrage macroéconomique

Une croissance légèrement revue à la baisse

Le taux de croissance du PIB initialement prévu à 5,1% pour 2018 est révisé à 5%. Le passage du cyclone Ava a affecté le secteur primaire dans le Nord Est du pays si bien que sa croissance est devrait baisser modérément de 3,2% à 2,8%. En revanche la croissance du secteur secondaire est révisée à la hausse, passant de 6% à 6,7% tirée par les performances en hausse des industries extractives (+1,9 points, passant de 3,5% à 5,4%) et les entreprises de la zone franche (+2 points, de 12,5% à 14,5%) qui bénéficient d’une demande extérieure robuste sous le régime de l’AGOA . La performance du secteur tertiaire est révisée à la baisse (passant de 5,7% à 5,4%) en raison du rythme moins rapide des décaissements extérieurs, entraînant un ralentissement de la croissance du secteur BTP : +6,5% contre +11,5% dans la LFI.

Les perturbations climatiques du premier trimestre 2018, le déséquilibre des encaisses réelles de la monnaie, la surliquidité sur le marché monétaire ainsi que la tendance haussière des cours internationaux des produits pétroliers ont affecté le niveau général des prix. L’inflation devrait ainsi croitre de 8% en moyenne annuelle contre une prévision initiale de 7,8%, même si l’inflation en fin de période devrait baisser de 0,2 points, passant de 7,9% à 7,7%.

La position extérieure se détériore très légèrement par rapport à la LFI 2018

L’excédent initial de la balance des paiements en 2018 diminuera pour atteindre 29,7 MDTS contre 56,1 MDTS prévu dans la LFI. Cette évolution découle de la diminution attendue du déficit du compte courant et de la révision à la baisse du solde positif des comptes de capital et financier.

Le déficit du compte courant devrait ainsi s’ajuster à -190,8 MDTS contre une prévision initiale de -363,1 MDTS. Les exportations enregistreront une hausse de 11,1% à 2 Mds DTS par rapport à la LFI (1,8 Mds DTS), tirées par l’augmentation globale en valeur de toute vente de marchandises à l’exception de la vanille et du cacao. Les importations connaîtront une hausse modérée de 4,3% à 2,5 Mds DTS par rapport à la LFI (2,4 Mds DTS) en raison d’un bond significatif des achats de biens d’équipements destinés à la réalisation des projets d’infrastructures (celles-ci passant de 4,5% à 12,5%). Le déficit de la balance commerciale devrait ainsi s’ajuster à -503,7 MDTS contre une prévision initiale de -588,1 MDTS.

Les transferts de fonds en provenance de l’étranger et les aides budgétaires enregistreront un excédent de 585,8 MDTS contre une prévision initiale de 580,1 MDTS . Par ailleurs, le solde déficitaire du compte de revenu s’améliore légèrement, affichant 272,1 MDTS contre les 313,9 MDTS initialement prévus.

Le solde excédentaire du compte de capital et d’opérations financières est fortement révisé à la baisse avec un solde excédentaire de 220,6 MDTS contre 419,1 MDTS dans la LFI. Cet ajustement proviendra d’abord de la baisse de 11,2% des IDE et investissements de portefeuille en raison de la dégradation du climat des affaires dans un contexte politique difficile. Mais la diminution des dons projets de 3,4 points et des tirages officiels de DTS de 19,1 points y jouent également un rôle significatif.  

Impacts budgétaires de l’évolution de la situation économique 

Suite à la 2ème  revue du programme FEC, aux difficultés rencontrées par la JIRAMA et au passage du cyclone Ava, le budget a dû être légèrement révisé.

Ainsi, les recettes augmentent de 3,5% par rapport à la LFI, passant de 6 112 Mds MGA à 6 326 Mds MGA. Les recettes fiscales sont revues à la hausse, augmentant de 1,4% (+1% pour les recettes fiscales intérieures et +1,5% pour les recettes douanières) alors que les recettes non fiscales sont stabilisées. Le taux de pression fiscale (TPF) atteindra 12% du PIB en légère hausse de 0,1 points par rapport à la LFI, ce qui correspond à la cible du TPF prévue dans le Programme FEC à l’horizon 2019. Le gouvernement atteint donc son objectif avec un an d’avance.  

Les dépenses publiques sont légèrement revues à la baisse. Elles restent conformes aux objectifs du PND (Programme National de Développement) et aux engagements pris dans le cadre du programme FEC, les efforts du gouvernement étant orientés vers les secteurs sociaux, les infrastructures, le développement rural et le renforcement de la sécurité. Dans l’ensemble, les dépenses publiques diminuent de 1,8% par rapport à celles prévues dans la LFI, passant de 7 308,1 Mds MGA à 7 179,6 Mds MGA (17,7% du PIB contre 18% dans la LFI). Il en résulte un déficit public à 3,3% contre 3,5% dans la LFI. 75,5% de ce déficit seront financés par des ressources externes et 24,5% par des ressources internes.

Par ailleurs, il convient de signaler la diminution des financements externes, ré-estimés à 1 952 Milliards MGA dans la LFR contre 2 318,9 Milliards MGA dans la LFI, soit une baisse de 18,7% en raison du rythme moins rapide des décaissements de fonds extérieurs.

Le taux d’investissement escompté pour 2018 est quant à lui légèrement réévalué à 17% du PIB (7,2% pour les investissements publics et 9,8% pour les investissements privés). 

Principales dispositions contenues dans la LFR

En matière de recettes

On retiendra parmi les principales modifications des dispositions fiscales celles sur:

- l’exonération à la TVA des semences de blé ;

- la modification du tarif de la taxe sur la publicité (ressources des collectivités territoriales décentralisées) ;

- les différents toilettages et rectifications d’erreurs matérielles décelées dans les dispositions fiscales antérieures.

Dans le domaine des douanes on retiendra :

- sur le code douanier : (i) la poursuite de la dématérialisation et le déploiement de la version World de Sydonia ; (ii) le renforcement du contrôle en matière de valeur en douane et (iii) le renforcement de l’efficacité du recouvrement ;

- sur le tarif des douanes : aucune modification n’a été apportée en matière de tarif des douanes. La fluctuation du prix des produits pétroliers sur le marché, d’une part, et la baisse du volume importé notamment de gasoil d’autre part résulte en une légère hausse des recettes pétrolières par rapport aux prévisions initiales. 

En matière de dépenses

La LFR 2018 veille à ce que les priorités sectorielles énoncées dans le PND soient assurées dans la mesure des ressources disponibles. Elles prennent  en considération les dépenses d’urgence résultant des perturbations climatiques du début d’année et l’appui à la JIRAMA, entreprise publique en difficulté.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement hors soldes, on notera une augmentation de 16,3% des transferts et subventions pour 150 Mds MGA notamment celles allouées à la compagnie nationale d’électricité JIRAMA (+100 Mds MGA de subventions supplémentaires par rapport à la LFI), ce qui porte la subvention annuelle à la JIRAMA de 209 à 309 Mds MGA. Les subventions concernent également les pensions destinées au renflouement de la Caisse de Retraites Civiles et Militaires (CRCM, +33 Mds MGA).

Par ailleurs, la ministre des finances a fait savoir que le gouvernement comblerait le besoin de financement de 17 Mds MGA nécessaire à la bonne organisation des élections, dont le budget s’élevait à 40 Mds MGA en LFI. Cet écart découle du découplage entre l’élection présidentielle et les législatives  suite à l’adoption des nouvelles lois électorales, alors qu’elles devaient se tenir simultanément. Il en résulte des coûts supplémentaires que la rallonge permettrait de compenser en grande partie.

Par ailleurs, les axes prioritaires définis dans la LFI seront maintenus, mais connaîtront quelques modifications. Le Programme d’Investissement Public (PIP) a ainsi été modifié en faveur des secteurs social (24,4% du total contre une part initiale de 17,2%) et administratif (20% contre 17,2% initialement prévus) au détriment du secteur des infrastructures même si ce dernier conserve la part la plus importante du PIP avec 42,1% contre 47,8% prévus par la LFI. Enfin, les investissements dans le secteur public ont légèrement décru (17,6% contre 17,8% initialement prévus).

 

La Loi de Finances de Madagascar pour 2018

Le projet de loi N°040/2017 du 27 octobre 2017 portant loi de finances initiale pour 2018 a été adopté le 15 novembre 2017 par l’Assemblée Nationale et le 29 novembre par le Sénat. La Haute Cour Constitutionnelle a confirmé la constitutionnalité de la quasi-totalité de ce PLF 2018, mais elle a également censuré la modification d’un article du Code général des impôts portant sur l’exonération de certains revenus. Le Président de la République a promulgué la LFI 2018 le 19 décembre 2017. 

Cadrage macroéconomique

 Une révision à la hausse de la croissance économique par rapport à 2017

 Le gouvernement a retenu une prévision de croissance du PIB de 5,1%  pour 2018, en hausse par rapport au taux de croissance attendu pour 2017 (4,1%). Si le secteur primaire a subi les impacts des perturbations climatiques en 2017, un rebond de 5 points est attendu, passant d’une contraction de l’activité de -1,8% en 2017 à une croissance de 3,2% en 2018. Le secteur secondaire tirera en partie la croissance vers le haut avec une progression évaluée à 6%, mais moins vigoureuse qu’en 2017 (+7,7%).

Dans la foulée de la réintégration du pays au sein du régime de l’AGOA  en 2014, ce secteur sera soutenu en 2018 en premier lieu par les entreprises de la zone franche (croissance de l’activité de 12,5%), suivie par l’industrie métallique (9,2%) et le secteur de l’énergie (8,4%). La croissance du secteur tertiaire devrait atteindre 5,9% en 2018. Cela est justifié par la poursuite de nombreux projets dans les secteurs du BTP (+11,5%) notamment la réhabilitation des aéroports, ainsi que par la bonne performance attendue des auxiliaires de transport (+16,7%). Les perturbations climatiques et les fluctuations des termes de l’échange continueront à affecter les indices des prix à la consommation. Pour autant, l’inflation devrait se maintenir à 7,8% en moyenne en 2018 contre 8,1% en 2017, en raison d’une stabilité relative des cours internationaux du pétrole et d’un ralentissement de la croissance de la masse monétaire (+12,5% contre +18,1% en 2017 selon le FMI). 

Une position des comptes extérieurs globalement positive

Le déficit de la balance commerciale s’élèvera en 2018 à 588,1 M DTS contre 584,1 M DTS en 2017. Il s’explique surtout par des besoins soutenus en équipements et biens intermédiaires importés, que les exportations notamment de produits miniers ne réussissent pas à compenser. Concernant la parité DTS/Ariary, les autorités tablent sur une dépréciation de 5,2% de la monnaie nationale en 2018, toutefois limitée par les entrées soutenues de devises attendues dans la filière vanille ainsi que la poursuite du programme FEC. 

Un creusement est également prévu au niveau du compte courant avec un solde négatif de 363,1 M DTS en 2018 contre 284,9 M DTS l’an passé. Dans ce cadre, les transferts de fonds atteindront 580,1 M DTS, en légère baisse comparé à 2017 (583,9 M DTS), tandis que le solde du compte de revenu sera déficitaire de 313,9 M DTS contre 273,1 M DTS en 2017.

Cependant, une embellie est attendue au niveau des comptes de capital et financier, avec un excédent de 419,1 M DTS en 2018 contre 352,9 M DTS en 2017, tiré par les aides-projets destinées au secteur public et un climat des affaires plus propice aux IDE. L’Union Européenne sera à l’origine de 40,6% des dons en capital. Il en résultera un excédent de la balance des paiements qui atteindra 56,1 M DTS pour l’année 2018, contre 67,9 M DTS en fin 2017. 

Aspects budgétaires

 Le budget est conforme aux engagements pris dans le cadre du programme FEC, et fait suite à la tenue de la conférence des Bailleurs et des Investisseurs (CBI) en décembre 2016 à Paris. En 2018, les autorités estiment que le montant du PIB atteindra 40 493 Mds MGA.

 Globalement, les recettes connaîtront une expansion : les recettes totales représenteront 15,2% du PIB en 2018, contre 15,6% l’année dernière. Les recettes fiscales totales passeront de 4091 Mds MGA en 2017 à 4811,4 Mds MGA en 2018 (+17,6%) et le taux de pression fiscale devrait s’élever à 11,9% du PIB en 2018 (atteignant quasiment l’objectif du programme FEC d’un taux de 12% en 2019). Les recettes fiscales intérieures et douanières augmenteront respectivement de 20,8% et de 14,1% et contribueront respectivement pour 6,3% et 5,6% du PIB. Les recettes non fiscales escomptées seront en recul de 9,9%, passant de 100 à 90,1 Mds MGA entre 2017 et 2018.  

 Pour les dépenses, conformément aux objectifs du PND, le Gouvernement maintient la priorité donnée aux secteurs sociaux, infrastructures, développement rural et sécurité. Le PLF 2018 prévoit également des dépenses d’urgence anticipant des perturbations climatiques potentielles comme le cyclone Enawo en 2017. 7 519 Mds MGA de dépenses publiques sont programmées pour 2018, en recul de 2 points de PIB (18,6% contre 20,3% du PIB en 2017). En effet, les transferts et subventions de l’Etat baisseront de 37,3% (921 Mds MGA en 2018 contre 1 467,8 Mds MGA dans la LFR 2017), notamment ceux concernant la Jirama en baisse de 53% - passant de 450 Mds MGA à 209 Mds MGA -, tandis que les subventions en faveur d’Air Madagascar sont dorénavant stoppées.

 Il en résultera un creusement moins prononcé du déficit budgétaire à 3,5% du PIB contre 5,9% dans la LFR 2017.

 En hausse de 1,5 point par rapport à 2017, le taux d’investissement pour 2018 est estimé à 17,4% du PIB, composé pour 8,1% d’investissements publics et 9,3% d’investissements privés. 

 Principales dispositions contenues dans la LFR

 En matière de recettes

Les principales modifications sur les dispositions fiscales sont:

- la sécurisation et l’amélioration des recettes fiscales à travers la modification du seuil d’assujettissement à l’IR, à l’IS et à la TVA, l’application de TVA à l’importation sur les ferments lactiques et acétiques ou la mise en place d’une unité de surveillance auprès des sites d’exploitation minière et pétrolière ainsi qu’à tous autres sites extractifs ;

- l’introduction de mesures d’incitation fiscale ou d’objectif social telles que l’exonération de TVA pour la production locale de l’éthanol combustible ou pour l’importation et la vente d’aliments thérapeutiques prêts à l’emploi, et d’instruments et appareils pour hémodialyse ;

- les mesures de simplification, d’allègement des procédures et de transparence notamment par l’instauration d’un système d’e-Visa ou la transmission trimestrielle auprès du Centre fiscal territorialement compétent de la liste des décisions de licences foraines délivrées par la commune ;

- l’amélioration des dispositions sur les impôts à payer au profit des CTD suite à leur insertion dans la Loi de Finances en 2017.

 Dans le domaine des douanes on retiendra :

- Sur le code douanier : le renforcement des dispositions permettant à l’administration douanière de gagner en efficacité dans son action et la clarification sur l’immunité et la sauvegarde des agents des douanes.

-Sur le tarif des douanes : Les droits de douane de 1080 lignes tarifaires ont fait l’objet d’une révision à la baisse de 15 à 10% dans le but de respecter les engagements pris dans le cadre de l’APEi avec l’UE, occasionnant une perte de 43,3 Mds MGA de recettes. Des taux de droits de douane de 5% sont dorénavant appliqués aux ferments lactiques et aux ferments acétiques (qui étaient jusqu’à présent exemptés), tandis que ceux relatifs aux « autres plaques en polymères de styrène » ont été ramenés de 20% à 5%. Dans le secteur santé, l'importation d’équipements pour hémodialyse « hemoflow » est exemptée de TVA. Enfin, des taxes spécifiques sur certains produits pétroliers sont instaurées pour des gains estimés à 134 Mds MGA.

En matière de dépenses

En ce qui concerne les dépenses sectorielles :

- le secteur social couvrira environ 60% des dépenses de fonctionnement et d’investissement interne du budget général, passant de 364 Mds MGA à 435 Mds MGA avec l’objectif d’atteindre 1,1% du PIB en 2018 ;

- l’application du Plan Sectoriel de l’Education (PSE) mobilisera une proportion de 14,4% dans trois ministères : éducation nationale (MEN), enseignement technique (MEETFP) et l’enseignement supérieur (MESUPRES) ;

- outre les constructions d’infrastructures routières et aéroportuaires en cours, 6% des dépenses sur financement interne seront allouées au renforcement de la sécurité dans trois autres départements (défense, sécurité publique et Gendarmerie), et 3,8% pour le Plan de Développement du Secteur de la Santé (PDSS) ;

- l’opérationnalisation d’un Pôle Anti-Corruption (PAC) et l’établissement d’un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)  pour chaque Ministère et Institution sont attendues. Dans ce cadre, le logiciel « Application Unique pour la Gestion Uniforme des Ressources Humaines de l’Etat » (AUGURE) permettra le renforcement de la gestion financière du personnel étatique, parallèlement à une hausse de 15% des dépenses de personnel et une baisse des dépenses de fonctionnement de 26,5% par rapport à 2017 ;

- enfin, 40 Mds MGA seront octroyés pour l’organisation des élections de 2018. 

Le Programme d’Investissement Public (PIP) favorisera surtout le secteur des infrastructures (47,8% du total) et productif (17,8%), tandis que les secteurs social et administratif disposeront de proportions équivalentes (respectivement 17,2%). Dans ce cadre, l’Axe 3 « Croissance inclusive et ancrage territorial du développement » du PND dispose de la part la plus importante du PIP 2018, loin devant l’Axe 4 « Capital humain adéquat au processus de développement ». 

Par ailleurs, la ministre des finances a fait savoir que le gouvernement comblerait le besoin de financement de 17 Mds MGA nécessaire à la bonne organisation des élections, dont le budget s’élevait à 40 Mds MGA en LFI. Cet écart découle du découplage entre l’élection présidentielle et les législatives[1] suite à l’adoption des nouvelles lois électorales, alors qu’elles devaient se tenir simultanément. Il en résulte des coûts supplémentaires que la rallonge permettrait de compenser en grande partie.


[1] L’élection présidentielle devrait se tenir les 7 novembre (1er tour) et 19 décembre (2ème tour), les législatives courant 2019.

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