SRI LANKA

Résumé : L’économie sri lankaise est entrée en 2022 dans une crise économique majeure, marquée par le défaut sur la dette publique extérieure déclaré en avril et, malgré un soutien important d’abord accordé par l’Inde, l’interruption par la suite des financements extérieurs accordés par les principaux partenaires du pays. L’économie a fortement souffert des pénuries notamment énergétiques dans un contexte d’épuisement des devises et de restriction des importations, de la chute de la production alimentaire, de la forte hausse de l’inflation (jusqu’à +69,8% en g.a. en septembre) et des taux d’intérêt, qui ont débouché sur une chute de la consommation, de la production manufacturière et de l’investissement, malgré la bonne tenue des exportations. L’année 2022 s’est ainsi soldée par une forte récession (-7,8%), néanmoins en-deçà de celle anticipée par les organisations internationales. Dans la foulée de l’accord technique conclu en septembre 2022 avec le FMI, les autorités ont mis en place de nombreuses mesures de stabilisation macro-économique et ont obtenu les assurances de financement nécessaires au lancement du programme FMI en mars 2023. De nombreuses interrogations portent néanmoins sur la capacité des autorités à poursuivre la mise en œuvre de ce programme, le 17^e que connaît le pays, alors que les négociations sur la restructuration de la dette externe prennent du retard. L’année 2023 devrait à nouveau être marquée par une contraction économique de l’ordre de 2 à 4%, avant un retour à la croissance l’année suivante. La crise a par ailleurs soulevé l’ampleur des fragilités structurelles de l’économie sri lankaise : au-delà de la stabilisation macro-économique, les principaux enjeux résident dans l’amélioration de la gouvernance, l’ouverture et la compétitivité de l’économie sri lankaise, la formation, la diversification et le développement de l’appareil exportateur, la mobilisation des financements privés, la double transition verte et numérique, dans un contexte de paupérisation de la population et de chute du potentiel de croissance.

 I. La contraction de l’économie et l’inflation ont débouché sur un important recul du niveau de développement

1.1. Un contexte de pénuries généralisées qui a débouché en 2022 sur une forte contraction du PIB

Dès le T1 2022, l’amenuisement continu des réserves, tandis que la guerre entre la Russie et l’Ukraine renchérissaient les produits importés, a débouché pour Sri Lanka sur d’importantes difficultés d’approvisionnement, en particulier en carburants. Les coupures d’électricité résultant de l’inactivité des centrales thermiques, les difficultés logistiques résultant de l’interruption des transports, l’indisponibilité de devises permettant aux entreprises de mener à bien leurs opérations commerciales, financer les biens intermédiaires et biens d’équipement, combinées à des mesures croissantes de restriction des importations, y compris l’interdiction en 2021 des intrants chimiques dont l’effet latent a conduit à une forte chute de la production agricole, ainsi qu’à la chute de la consommation dans un contexte de forte inflation, de hausses d’impôts et des taux d’intérêt (l’AWPR, taux d’intérêt préférentiel moyen pondéré pour les nouveaux prêts, ayant atteint jusque près de 30% au T3 2022, contre 8% fin 2021), ont dès lors débouché sur une forte contraction de l’activité économique, de 7,8% en 2022 (après 3,5% en 2021), portant le PIB à 77,1 Mds USD, qui reflète aussi la performance encore médiocre du tourisme post-pandémie (720 000 entrées en 2022, contre 2,3 M en 2018) du fait des pénuries et de la crise économique, sociale et politique qui a donné lieu à d’importantes manifestations. Le PIB par habitant en 2022 est ainsi tombé à 3474 USD, contre 3997 en 2021.

1.2. La hausse des prix à la consommation plonge une partie de la population dans la pauvreté

Traditionnellement contenue dans une fourchette proche de 5% en moyenne par an, l’inflation s’est emballée à Sri Lanka dès la fin de l’année 2021. La mécanique inflationniste a d’abord reposé sur une politique monétaire accommodante, caractérisée par le maintien de taux bas et le financement du déficit public en particulier pendant la pandémie de Covid-19. Depuis le S2 2021 elle a aussi tenu aux pénuries de biens liées aux difficultés et restrictions d’importations et à la chute de la production alimentaire, et à la levée des plafonnements de prix sur certains produits alimentaires. Elle s’est enfin emballée lorsque les autorités se sont résolues, en mars 2023, à laisser la roupie se déprécier, décision suivie d’un brusque ajustement du taux de change (de 1 USD = 203 LKR à 1 USD = 360 LKR en l’espace de trois mois, soit une dépréciation de 45%), avant l’adoption d’un régime de change administré mi-mai. Le renchérissement des produits importés en roupies, puis la révision de tarifs réglementés de l’énergie dans le cadre des actions préliminaires à un programme FMI (voir ci-dessous) pour refléter leurs coûts de revient dans un contexte de forte hausse des cours à l’international et leur répercussion sur les prix des biens de consommation ont ajouté à la hausse du Colombo Consumer Price Index (CCPI), qui a culminé en septembre 2022 à 69,8% en g.a. (et 94,9% pour l’alimentation).

La hausse des prix à la consommation a motivé de fortes augmentations des taux directeurs par la Banque centrale, de l’ordre de 950 points de base en 2022, portant à 14,50% le taux de sa facilité de dépôt et 15,50% celui de sa facilité de prêt. Si l’inflation a débuté une trajectoire baissière au T4 2022, elle a atteint 46,4% en moyenne sur l’année 2022. La hausse du coût de la vie a ainsi participé à un doublement du taux de pauvreté (3,65 USD PPA 2017/j), passé de 13 à 25% en un an (de 5 à 15% en ville), soit 2,5 M personnes pauvres supplémentaires, alors que la population avait déjà été fragilisée par la crise sanitaire.

1.3. En 2023, l’économie devrait connaître une moindre contraction économique, tandis que l’inflation s’est stabilisée

Encore victime de l’atonie de la demande intérieure, du crédit et de l’investissement, mais aussi d’un ralentissement de la demande extérieure pour les produits à l’export, l’économie sri lankaise devrait malgré la stabilisation économique constatée courant 2023 connaître une nouvelle contraction sur l’année, projetée à -3,0% par le FMI et -4,2% par la Banque mondiale. Si l’agriculture bénéficie d’un retour à la croissance à la suite de la réintroduction des intrants chimiques, les secteurs manufacturier et financier ralentissent fortement, et le secteur de la construction pâtit de l’interruption des programmes publics et des restrictions d’importation. La bonne tenue du tourisme (+90% en g.a. sur les neuf premiers mois de l’année 2023) bénéficie néanmoins au secteur tertiaire. Les autorités prévoient un retour à la croissance au S2 2023, après une contraction de 11,5% au T1 et de 3,1% au T2.

Le durcissement de la politique monétaire, encore marqué par une hausse des taux directeurs de 100 pb en mars 2023, a permis entre autres facteurs (effet de base, chute des cours internationaux des matières premières et produits alimentaires, atténuation des pénuries, stabilisation et appréciation de la roupie début 2023 notamment autour de 1 USD = 320 LKR) de provoquer une forte chute de l’inflation, qui ne s’élève plus qu’à 1,3% en g.a. fin septembre 2023 (-5,2% pour l’inflation alimentaire). Les autorités ont ainsi pu réduire les taux directeurs de l’ordre de 250 pb en juin et 200 pb en juillet, dans l’objectif notamment de diriger les taux de marché à la baisse et de favoriser la relance de l’activité. En septembre 2023, l’AWPR est ainsi retombé en-dessous de 15%, peu après une décision d’encadrement des taux des prêts bancaires en roupies par la Banque centrale.

Si l’économie sri lankaise devrait renouer avec la croissance en 2024 (+1,5% pour le FMI), la crise pourrait avoir laissé des séquelles profondes sur le potentiel de croissance du pays. L’investissement a fortement chuté, le secteur bancaire est fragilisé, un demi-million d’emplois auraient été perdus dans l’industrie et les services et 300 000 migrants ont quitté le pays à la recherche de travail en 2022 (un rythme qui se poursuit au S1 2023), tandis que l’éducation et la santé, déjà sous tension pendant la pandémie, se sont dégradées sous l’effet des pénuries.

II. La résorption du déficit commercial et la suspension du service de la dette externe a diminué la pression sur les comptes extérieurs, mais ceux-ci restent fragiles.

2.1. La chute des importations, malgré la baisse des transferts, a notamment permis de réduire le déficit courant

Le déficit commercial en 2022 est tombé à son plus bas depuis 2010, à 5,2 Mds USD (6,7% du PIB) contre 8,1 Mds USD (9,2% du PIB) en 2021. L’économie sri lankaise, fortement importatrice, accuse un déficit commercial structurel (6,6 Mds USD en 2021). Les autorités ont néanmoins décidé courant 2022 de renforcer considérablement les restrictions d’importation de produits jugés « non-essentiels ». Ces mesures, qui ont culminé à l’été 2022 avec près de 1500 codes HS concernés, ont compris des interdictions d’importation (Temporary Suspension), l’imposition de licences d’importation (Import-Control License) voire des quotas et des hausses de droits de douanes, l’interdiction des transactions à compte ouvert ou la mise en place d’une obligation de constitution de dépôts pour l’obtention de lettres de crédit bancaires. Contraintes par l’absence de liquidités en devises et ces restrictions adoptées afin de les préserver, ainsi que par la baisse de l’activité et de la demande et la dépréciation de la roupie, les importations de marchandises ont chuté de 11,4% en g.a. en 2022, à 18,3 Mds USD (contre 20,6 Mds USD en 2021). A contrario, les exportations de marchandises ont poursuivi leur augmentation par rapport au niveau déjà record de 2021 (12,5 Mds USD), tirées par la reprise post-Covid dans les marchés à l’export, la hausse des cours internationaux et la chute de la roupie : elles ont atteint 13,1 Mds USD en 2022 (+4,9% en g.a.).

En 2022 la balance des services a affiché un surplus de 2,1 Mds USD, en progression (1,6 Md USD en 2021) mais bien inférieur aux niveaux pré-Covid et attentats (3,8 Mds USD en 2018). Les exportations de services passent de 2,5 Mds USD à 3,1 Mds USD et les importations de 889 MUSD à 953 MUSD. La contraction des exportations de services dans la plupart des secteurs, notamment les TIC (1,1 Md USD, -9% en g.a.) et le transport maritime (410 MUSD, -9% en g.a.), est compensée par la reprise relative du tourisme, dont les recettes s’établissent à 1,1 Md USD (+124% en g.a. mais très inférieures aux 4,4 Mds USD atteints en 2018). Le solde de la balance des biens et services atteint ainsi -3,1 Mds USD (contre -6,7 Mds USD en 2021).

La balance des revenus affiche un excédent en baisse à 1,6 Md USD en 2022 (contre 3,3 Mds USD en 2021), creusé par la chute des transferts de devises par les travailleurs migrants (3,8 Mds USD en 2022, contre 5,5 Mds USD en 2021 et près de 7 Mds USD les années précédentes) tandis que les revenus d’investissement sont traditionnellement déficitaires (-1,8 Md USD en 2022).

Le déficit courant atteint ainsi 1,5 Md USD en 2022, soit 1,9% du PIB (après -3,3 Mds USD, -3,7% en 2021). Dans le détail, le solde du compte courant a en réalité été largement déficitaire au T1 (-1,3 Md USD), déficitaire au T2 (-397 MUSD), avant de repasser en territoire positif aux T3 et T4 2022 (145 MUSD puis 120 MUSD) alors que les restrictions d’importation faisaient leur effet et les transferts de migrants reprenaient à un meilleur rythme.

2.2. La suspension du service de la dette et le soutien de l’Inde et des BMD ont permis de financer, à flux tendu, le déficit de la balance des transactions courantes

Le déficit du compte financier a atteint 1,9 Md USD en 2022 contre 4,2 Mds USD en 2021. Malgré l’interruption des nouveaux engagements et décaissements de la part de certains créanciers occasionnée par la suspension du service de la dette externe, cette dernière ainsi que le soutien financier de l’Inde et des créanciers multilatéraux, qui se reflètent dans l’accroissement de certains passifs financiers du secteur public (+212 MUSD pour les investissements de portefeuille au bénéfice du gouvernement contre -1,3 Md USD en 2021 du fait de l’interruption du service des obligations souveraines ; augmentation de l’encours de prêts à long terme au gouvernement de 1,7 Md USD en 2022 contre 873 MUSD en 2021 caractérisée par des décaissements de 2,4 Mds USD, l’apparition d’arriérés à hauteur de 133 MUSD et des remboursements limités à 845 MUSD contre 1,7 Md USD l’année précédente ; obtention d’un swap de la RBI de 400 MUSD), combinées plus marginalement à la hausse des IDE (898 MUSD contre 592 MUSD en 2021) et des investissements dans les entreprises du Colombo Stock Exchange (137 MUSD contre -232 MUSD en 2021), ont permis de limiter la variation des avoirs de réserves (-1,2 Md USD contre -2,5 Md USD en 2021), qui ont essentiellement décru au T1 puis sont restés plus ou moins stables à un niveau minimal pendant le reste de l’année 2022, alors que le solde courant était largement résorbé voire excédentaire. Les réserves officielles (y compris le swap de la PBoC) sont ainsi passées de 3,1 Mds USD fin décembre 2021 à 1,9 Md USD fin mars 2022 ; après le défaut sri lankais, elles ont touché un plus bas en août à 1,7 Md USD, puis ont entamé une remontée à 1,9 Md USD en décembre 2022 (1,0 mois d’importations de biens et services).

2.3. Une reconstitution progressive des réserves dans le cadre du programme FMI

La résorption du déficit commercial, notamment au T1 2023, permet à Sri Lanka de dégager un nouvel excédent de la balance des transactions courantes sur le premier semestre de l’année 2023. Combiné notamment à l’obtention de financements du FMI, aux décaissements et nouveaux prêts de la Banque mondiale et de la Banque asiatique de développement, ainsi qu’aux investissements étrangers dans les crédits de Trésorerie de l’Etat, il permet à Sri Lanka de poursuivre la reconstitution des réserves officielles, qui atteignent 3,6 Mds USD fin août 2023. Cette reconstitution des réserves a notamment été soutenue par de nombreuses mesures de la Banque centrale décidées courant 2022 ou début 2023 et levées ou assouplies depuis, dont la conversion en roupies d’une partie des recettes d’exportation et des transferts de devises ou le contrôle des flux de capitaux sortants (mesures levées ou assouplies depuis). La CBSL a par ailleurs mis fin au régime de change administré, et adopté un régime de change flottant en lien avec les prescriptions du programme FMI. Si les autorités sont pour l’instant alignées sur les objectifs de solde de la balance des transactions courantes pour 2023 (-1,4% du PIB), plusieurs inquiétudes subsistent néanmoins : en particulier, si le programme table sur une hausse des exportations de 4,3% en g.a. sur l’année, celles-ci sont victimes de la faiblesse de la demande externe et en recul sur les sept premiers mois (-10,3%). Alors que le gouvernement lève progressivement les restrictions aux importations (les interdictions ne devraient plus porter que sur les véhicules d’ici la fin de l’année), leur reprise pourrait de même faire pression sur les réserves de devises et sur le taux de change de la roupie sri lankaise. La hausse des réserves, projetées par le FMI à 4,4 Mds USD à la fin de l’année, a ainsi ralenti ces derniers mois ; elles ont même baissé en août par rapport à juillet.

III. Vers une trajectoire de rééquilibrage des finances publiques

3.1. Une forte consolidation budgétaire via de multiples hausses d’impôts et un contrôle des dépenses publiques

Les recettes publiques de Sri Lanka en 2021, à 7,3% du PIB, étaient parmi les plus faibles du monde. Dans le cadre des actions préliminaires à l’établissement d’un programme, les autorités ont annoncé courant 2022 puis début 2023 plusieurs mesures afin de les augmenter, au rang desquelles une hausse de la TVA de 8 à 15% (18% sur les services financiers) avec une baisse du seuil d’application (chiffre d’affaires de 80 MLKR) et la fin de plusieurs exemptions, un rétablissement du prélèvement à la source et une hausse de l’IR applicable dès 1,2 MLKR de revenu par an et progressant par incréments de 6% et 0,5 MLKR jusqu’à 36%, une consolidation et hausse de l’IS de 24 à 30% avec la fin de nombreuses exemptions sectorielles, une taxation à la source des revenus du capital, l’introduction d’une Social Security Contribution à 2,5% du chiffre d’affaires des entreprises au-delà de 120 MLKR, une hausse des droits d’accise de 20% sur les boissons alcoolisées, produits du tabac et carburants. Les autorités ont par ailleurs mis en place un fort contrôle de la dépense, qui a notamment porté sur le niveau des salaires et pensions des agents de la fonction publique et sur les dépenses d’investissement. La révision des tarifs réglementés des carburants, puis de l’électricité et de l’eau, a permis de diminuer le soutien aux entreprises publiques. Les autorités ont par ailleurs annoncé la privatisation ainsi qu’une stratégie de restructuration de plusieurs entreprises publiques, afin d’augmenter leur efficacité opérationnelle et de diminuer leur charge pour les finances publiques.

Malgré l’importance de la contraction économique, ces différentes mesures ont permis aux recettes publiques de croître de 37,5% en valeur et de se maintenir à 8,3% du PIB en 2022, au même niveau qu’en 2021. Le FMI estime leur impact à 1,4% du PIB en 2022. Les dépenses n’ont progressé quant à elles que de 27% en valeur, et ont atteint 18,5% du PIB contre 20,0% en 2021, malgré une hausse de la charge de la dette domestique dans un contexte de forte hausse des taux (le paiement des intérêts a ainsi compté pour 80% des recettes publiques en 2022). Le déficit public a ainsi atteint 10,2% du PIB contre 11,7% du PIB en 2021. Le déficit primaire a quant à lui atteint 3,7% du PIB (contre 5,7% en 2021), légèrement meilleur que la cible du programme FMI.

3.2. La poursuite de cet ajustement budgétaire est sujette à plusieurs interrogations

D’après les paramètres du programme FMI, les mesures adoptées en 2022 et 2023 sont supposées contribuer aux recettes publiques à hauteur de 4,4% du PIB afin de les porter à 11,3% du PIB en 2023, tandis que les dépenses atteindraient 19,2% du PIB. Le déficit public serait limité à 7,9% du PIB et le déficit primaire doit atteindre 0,7% du PIB.

Au S1 2023, Sri Lanka a néanmoins échoué à remplir l’objectif indicatif fixé par le FMI pour les recettes fiscales (1199 Mds LKR contre 1300 Mds LKR). Le strict contrôle des dépenses, notamment d’investissement, permet cependant au pays de dépasser significativement le critère de performance quantitatif fixé pour le solde primaire (31 Mds LKR contre -113 Mds LKR) et de rester ainsi dans le cadre de celui fixé pour l’année 2023.

En 2024, le programme FMI prévoit l’atteinte d’un excédent primaire de 0,8% du PIB, puis de 2,3% en 2025. Certaines mesures annoncées comprennent la fin de la plupart des exonérations de TVA, l’indexation des droits d’accise sur l’inflation, l’introduction d’impôts sur la propriété, les successions et les donations grâce à une assistance technique du FMI. Une nouvelle loi sur la gestion des finances publiques doit être adoptée avant la fin de l’année 2024.

Ces mesures d’ajustement budgétaire provoquent néanmoins le mécontentement de la population, qui pourrait l’exprimer dans les urnes lors des élections présidentielles de 2024, et l’insuffisance de la collecte fiscale révèle les difficultés de l’administration publique à cet égard, qui doit notamment parvenir à augmenter le nombre de contribuables soumis à l’impôt malgré un déficit de moyens humains et d’infrastructures, notamment numériques. L’adoption d’une nouvelle loi sur la Banque centrale oblige par ailleurs théoriquement l’Etat à se passer du financement monétaire du déficit public par la Banque centrale à l’avenir.

3.3. Une dette publique élevée, dont la restructuration fait l’objet d’un processus de négociation complexe et retardé

La dette de Sri Lanka a atteint 128,1% du PIB fin 2022 (dont 14,3% du PIB pour la dette garantie), contre 114,3% du PIB à la fin de l’année précédente. Elle est à moitié composée de dette externe, elle-même à 40% composée de dette commerciale (obligations internationales), à plus de 30% de dette bilatérale (y compris swaps) et à 30% de dette multilatérale. La dette domestique est à 60% composée d’obligations d’Etat (T-Bonds d’une maturité supérieure à un an), à 27% de crédits de Trésorerie de l’Etat (T-Bills d’une maturité inférieure à un an), ainsi que de prêts.

Les autorités publiques ont annoncé fin juin 2023 une stratégie de restructuration de la dette domestique, approuvée par le Parlement le 1^er juillet pour l’essentiel mise en œuvre en juillet et septembre. Celle-ci, qui doit permettre de réduire les besoins de financement bruts de l’Etat de 1,6 point de PIB par an en moyenne entre 2027 et 2032, comprend une restructuration des crédits de Trésorerie (T-Bills) et avances consenties à l’Etat détenus par la Banque centrale (0,9 point), des obligations du Trésor (T-Bonds) détenues par les fonds de pension (0,5 point), ainsi que des Sri Lanka Development Bonds et autres prêts en devises accordés à l’Etat (FCBU) (0,1 point). Dans un contexte de forte exposition du secteur financier au souverain, par ailleurs fragilisé par la forte hausse des prêts non-performants, celui-ci a été largement exclu de cette procédure de restructuration, dont le volet sur les fonds de pension suscite néanmoins la contestation de l’opposition.

En parallèle, les négociations sur la restructuration de la dette externe, dont dépend la poursuite du programme FMI, ont pris du retard : alors que leur conclusion devait idéalement intervenir avant la première revue dudit programme prévue en septembre, celles-ci n’ont pas encore abouti. Une procédure judiciaire a par ailleurs été engagée par la Hamilton Reserve Bank, détentrice de plus de 25% d’une obligation internationale de 1 Md USD arrivée à échéance en 2021, afin de forcer Sri Lanka à honorer le remboursement intégral de cette créance.

Le programme FMI compte du reste sur la possibilité pour Sri Lanka d’accéder de nouveau aux marchés de capitaux internationaux dès 2027, du fait de cet assainissement des finances publiques et du rétablissement de la soutenabilité de la dette. La capacité du pays à combler ses besoins en financements extérieurs une fois achevé le soutien du Fonds en dépendra.

 

ANNEXE

 

 Source: Rapport annuel 2022 - CBSL