Trésor-Info - Publications de la direction générale du Trésor - Prelevements-obligatoires

Relecture structurelle du déficit : quels indicateurs pour piloter les finances publiques ?

2025-08-29T00:00:00+02:00

La série des Documents de Travail présente des travaux menés au sein de la DG Trésor, diffusés dans le but d’éclairer et stimuler le débat public. Ces travaux n’engagent que leurs auteurs.

L’évolution du solde public est fortement influencée par les fluctuations de l’activité. Le concept de solde structurel a été introduit pour corriger le solde public des effets transitoires du cycle économique. Défini comme le solde qui serait observé une fois le PIB revenu à son niveau potentiel et en l’absence de mesures ponctuelles et temporaires, il permet d’obtenir une estimation de la position sous-jacente des finances publiques. Son emploi pour la gouvernance des finances publiques permet un pilotage limitant les politiques budgétaires procycliques, en laissant jouer les « stabilisateurs automatiques ». Ce document de travail a pour objet de présenter la méthode de calcul du solde structurel utilisée par les autorités françaises depuis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027. À l’instar de la méthode retenue par la Commission européenne, cette méthodologie se fonde sur une sensibilité fixe du solde public à l’écart de production, calculée selon les poids relatifs des prélèvements obligatoires dans le PIB. Dans un deuxième temps, ce document de travail présente les conséquences de cette nouvelle méthodologie sur le calcul de l’évolution du solde structurel. Enfin, la dernière partie fournit une évaluation comparée des différentes métriques pertinentes pour le pilotage des finances publiques en lien avec la consécration de l’évolution de la dépense primaire nette des mesures nouvelles en recettes (DPN) comme indicateur central de la gouvernance budgétaire européenne depuis sa réforme de 2024.

Retour sur les prévisions de finances publiques pour les années 2023 et 2024

2025-07-16T00:00:00+02:00

Les prévisions économiques et de finances publiques pour 2023 et 2024 ont été réalisées dans un contexte incertain, marqué par la forte volatilité des prix de l'énergie, un niveau d'inflation particulièrement élevé et un resserrement historique de la politique monétaire.

Pour 2023, si la croissance en volume a été très proche de la prévision (0,9 % contre 1,0 %), la forte inflation a conduit à des révisions plus marquées de la croissance nominale, initialement prévue à +4,6 % à l'automne 2022 puis à 6,8 % à l'automne 2023 pour finalement s'établir à +6,3 %. Pour 2024, la croissance en volume, initialement anticipée à +1,4 %, a été révisée à
+1,1 %, et la prévision de croissance nominale, affectée par le reflux de l'inflation plus rapide qu'anticipé, a été révisée de +4,0 % à l'automne 2023 à +3,5 % à l’automne 2024.

Le déficit public pour 2023 s'est établi à –5,5 % du PIB (–5,3 % hors changement de base des comptes nationaux par l'Insee), contre une prévision de –4,9 % retenue à l’automne 2023. Pour 2024, le solde public n'est pas encore connu : les dernières prévisions officielles s'établissent à –6,1 % du PIB, en nette dégradation par rapport à la prévision de –4,4 % à l'automne 2023, révisée à –5,1 % en avril 2024. Ces révisions sont importantes, mais pas inédites dans une perspective historique.

En 2023, l'évolution spontanée des prélèvements obligatoires, c'est-à-dire sans tenir compte des mesures nouvelles, s'est révélée très inférieure à celle de l'activité en valeur (+2,6 % contre +6,3 % pour le PIB en valeur), un phénomène inverse à celui observé lors de l'année 2022 qui était exceptionnelle. Un tel contrecoup avait été prévu dès juillet 2022 mais il a été d'une ampleur plus importante qu'anticipé. Les dépenses de l'État ont été moindres que prévu, à l'inverse des dépenses locales.

En 2024, les recettes de prélèvements obligatoires ont été fortement réévaluées en raison des surprises relatives à 2023, amplifiées par les mécaniques retardées de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu. Elles ont également pâti d'une croissance nominale de l'activité plus faible et moins tirée par la demande interne privée que prévu, affectant les recettes de TVA. Par ailleurs, les dépenses des collectivités locales ont surpris par leur dynamisme, tandis que les dépenses de l'État devraient s'inscrire à un niveau inférieur à celui de la loi de finances initiale pour 2024, en raison des mesures prises en gestion dans le courant de l'année 2024.

Actualisation du 16 juillet 2025

Suite à la publication par l’Insee du compte des administrations publiques, le solde public pour 2024 a finalement atteint -5,8 %, soit +0,3 points de PIB par rapport à la prévision retenue dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 et à partir de laquelle ce Trésor Eco a été rédigé en janvier 2025.

Ces révisions représentent une amélioration totale de l’ordre de +9 ½ Md€ et portent principalement sur :

Les dépenses des collectivités locales (+6,5 Md€), qui apparaissent moins dynamiques par rapport à ce qui était anticipé au moment du PLF 2025, en raison d’un freinage des dépenses locales à partir de l’automne 2024. En particulier, les dépenses d’investissement local ont progressé de + 7,6 % en 2024, contre +13,2 % prévu dans le PLF 2025, qui se fondait sur les dernières remontées comptables de l’été 2024. Les dépenses de fonctionnement affichent un dynamisme important bien que moindre qu’anticipé : elles ont atteint +3,5 %, contre +4,6 % prévu en octobre 2024.
Les dépenses de l’État (+3,4 Md€), qui ont été moindres qu’anticipé à l’automne 2024, grâce à une exécution budgétaire encore plus inférieure à la loi de finances initiale qu’anticipé.

Le solde de 2023 a également été révisé, à -5,4 % du PIB, soit +0,1 pt par rapport au compte provisoire publié par l’Insee en mai 2024.

Le Tableau 1 relatif à la révision du solde public 2023 et 2024 entre le PLF pour 2024 et le PLF pour 2025 a été mis à jour ci-dessous :

+ Télécharger l'étude complète Trésor-Éco n° 356>>

+ Télécharger l'étude actualisée Trésor-Éco n° 356 actualisé>>

+ Autres publications à consulter sur le sujet :

Dubois E. et Gilquin G. (2024), Les prévisions macroéconomiques et de finances publiques du Gouvernement et leur réalisation, Secrétariat permanent du HCFP, note d’étude N°2024-2.
Sénat (2024), Rapport d’information n° 685 de la mission d’information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, son suivi par l’administration et le Gouvernement et les modalités d’information du Parlement sur la situation économique, budgétaire et financière de la France.
Cour des comptes (2024), La prévision des recettes fiscales de l’État entre 2014 et 2023 | Cour des comptes.
IGF (2024), Les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires.

+ Voir toute la collection des études Trésor-Éco : Français / English

+ S’abonner à la collection Trésor-Éco : bit.ly/Trésor-Eco

Comment sont réalisées les prévisions de finances publiques et quelles sont les incertitudes qui les entourent ?

2025-03-21T00:00:00+01:00

La série des Documents de Travail présente des travaux menés au sein de la DG Trésor, diffusés dans le but d’éclairer et stimuler le débat public. Ces travaux n’engagent que leurs auteurs.

La Direction générale du Trésor (DG Trésor) est en charge de la synthèse des prévisions de finances publiques du Gouvernement. Ces prévisions sont une co-construction de l’ensemble des directions concernées (Direction du Budget, Direction de la Sécurité Sociale, Direction Générale des Finances Publiques, Direction de la Législation Fiscale), et nécessitent donc une collaboration importante entre ces acteurs, la DG Trésor étant responsable in fine des prévisions, sous l’autorité des Ministres. La méthodologie retenue pour produire ces prévisions s’appuie sur de nombreuses sources de données, relevant de comptabilités différentes, et sur les concepts de la comptabilité nationale. L’annexe 1 de ce document expose les grands principes de ce cadre comptable qui définit le périmètre des administrations publiques et se fonde sur une comptabilité en droits constatés.

Le réalisme des prévisions est évalué par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Un certain nombre d’autres acteurs produisent des prévisions de finances publiques ou les analysent. La partie I de ce document de travail détaille ainsi les acteurs et les méthodes de prévision.

Les évolutions macroéconomiques particulièrement marquées des dernières années ont conduit à des écarts substantiels entre prévisions et réalisations, dans tous les pays européens. La partie II de ce document de travail revient sur l’origine des incertitudes qui affectent les prévisions, et propose une méthode simplifiée de quantification de l’ampleur des aléas, dans le but de favoriser l’appropriation des questions d’incertitude relative aux prévisions dans le débat public et la conduite de la politique budgétaire.

Un objectif de déficit public tenu en 2022 malgré la crise énergétique

2023-07-28T00:00:00+02:00

Le déficit public 2022 publié par l'Insee le 31 mai 2023, à –4,7 % du PIB, est proche de l'objectif de –5,0 % du PIB défini par le projet de loi de finances (PLF) pour 2022, tel que révisé le 22 octobre 2021 et réitéré dans les deux lois de finances rectificatives.

L'année 2022 a pourtant été marquée par un choc d'inflation importée de plus de 4 points, qui a fortement affecté les dépenses et les recettes par plusieurs canaux.

En recettes, le dynamisme spontané des prélèvements obligatoires a été nettement supérieur à celui de l'activité. Ce fait stylisé important a été intégré aux prévisions dès le premier projet de loi de finances rectificative pour 2022 (juillet 2022). Ceci est surtout dû à la composition de la croissance, au dynamisme de la masse salariale, et à la forte croissance du bénéfice fiscal des entreprises en 2021, qui joue avec retard sur les recettes.

En dépenses, le choc a joué par deux canaux principaux : (i) l’indexation sur l’inflation d’une partie des dépenses ; (ii) les mesures mises en place progressivement à partir de l’automne 2021 pour protéger les entreprises et les ménages des conséquences de l’inflation.

À l'automne 2021 le PLF ne pouvait prévoir ni l'ampleur du choc énergétique ni les mesures qui seraient mises en place pour soutenir les ménages et les entreprises. Cependant, la capacité à réviser rapidement les prévisions, afin d'assurer un dimensionnement cohérent des mesures nouvelles, et la fermeté des engagements de solde ont permis d'atteindre un solde proche de la cible initialement fixée malgré les chocs sur les recettes et les dépenses (cf. Graphique).

+ Télécharger l'étude complète Trésor-Éco n° 330>>

+ Autres publications à consulter sur le sujet :

Clavères G. (2022), « Répartition des pertes dues à la dégradation des termes de l'échange énergétiques », Trésor-Éco, n° 318.
Dubois E. (2023), « L’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB », HCFP, Note méthodologique, n° 2023-01.
HCFP (2022), Avis n° HCFP-2022-2 relatif au premier projet de loi de finances rectificative pour 2022.
Copin P., Dalbard J. (2022), « La stratégie d'émission de la dette souveraine française », Trésor-Éco, n° 297.