China's Public Finances: Short-Term Risks and Structural Issues

2023-05-23T00:00:00+02:00

Public finances have been a major driving force behind China’s growth, not least through public investment at the local level particularly since the 2008 crisis. In 2019, China’s public spending amounted to 24% of GDP according to official statistics, versus the 36% and 41% figures reported by the IMF and the OECD respectively.

Analysing China’s public finances is hindered by the lack of clarity in the definition of the prerogatives of various administrative levels (central, provincial, prefecture, county, city) in the Constitution of the People’s Republic of China and Chinese law, as well as by the fact that national laws often merely outline principles which are subsequently implemented at local level with significant leeway. The structure of public accounts is also based on opaque and complex methodology, lacking clarity on what spending falls within their scope, and the line between local and central government sometimes being blurred.

Public accounts structurally post a high level of deficit and debt. These two indicators have considerably worsened over the past few years, particularly as a result of the COVID-19 pandemic (see Chart). The situation at local level now emerges as a financial stability issue, with 57% of total government debt incurred at this level – according to official data – in a relatively
opaque way.

While local financial risks are high, a short-term systemic crisis seems unlikely given the guarantees granted by the central government and the fact that a large portion of the debt is held by major banks and local government entities.

Over the long term, imbalances and risks relating to public finances hamper growth and its necessary rebalancing, implying a shift from investments to domestic consumption. Despite the proactive stance of the authorities and the repeated recommendations of international observers, implementation of the reforms – a designated priority since 2013 – is still a slow and piecemeal process.

Les finances publiques chinoises : risques conjoncturels et enjeux structurels

2023-05-23T00:00:00+02:00

Les finances publiques ont beaucoup contribué à la croissance chinoise, notamment à travers l'investissement public mis en œuvre au niveau local, en particulier depuis la crise de 2008. En 2019 les dépenses publiques chinoises représentent 24 % du PIB selon les statistiques officielles, mais 36 % selon le FMI, contre 41 % pour l'OCDE.

La lecture des finances publiques chinoises est compliquée par le fait que la Constitution et la loi ne fixent qu'à grands traits les prérogatives des différents niveaux administratifs (centre, provinces, préfectures, comtés, villes) et que bien souvent les lois nationales se contentent d'énoncer des principes, déclinés ensuite localement avec une grande marge de manœuvre. Par ailleurs, les comptes publics sont structurés selon une méthodologie opaque et complexe, le périmètre de ce qui relève ou non de l'action publique étant flou, et les distinctions entre échelons locaux et central parfois malaisées.

Les comptes publics enregistrent structurellement un niveau important de déficit et d'endettement. Ces deux mesures se sont singulièrement aggravées ces dernières années, en particulier sous l'effet de la crise du Covid-19 (cf. Graphique). La situation au niveau local apparaît désormais comme un enjeu de stabilité financière, cet échelon concentrant officiellement 57 % de la dette publique totale, contractée dans une relative opacité.

Si les risques financiers locaux sont élevés, une crise systémique à court terme paraît peu probable, compte tenu de la garantie de l'échelon central et de la détention d'une grande partie de la dette par les grandes banques ou des entités locales publiques.

À long terme, les déséquilibres et les risques liés aux finances publiques constituent un frein à la croissance et à son nécessaire rééquilibrage, des investissements vers la consommation intérieure. Malgré la posture volontariste des autorités et les préconisations réitérées des observateurs internationaux, la mise en œuvre des réformes à l'agenda depuis 2013 demeure lente et fragmentaire.

+ Télécharger l'étude complète Trésor-Éco n° 327>>

+ Autres publications à consulter sur le sujet :

Zhang Y.S et Barnett S. (2014), "Fiscal Vulnerabilities and Risks from Local Government Finance in China", FMI, Document de travail n° 14/4.
Wingender P. (2018), "Intergovernmental Fiscal Reform in China", FMI, Document de travail n° 2018/088.
LIN S. (2022), "China’s Public Finance: Reforms, Challenges and Options", Cambridge University Press.
Études économiques BNP Paribas (2021), « Chine : le maquis des finances publiques », Eco Conjoncture n° 7.

Trésor-Info - Publications de la direction générale du Trésor - LGFV

China's Public Finances: Short-Term Risks and Structural Issues

Les finances publiques chinoises : risques conjoncturels et enjeux structurels

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