Trésor-Info - Publications de la direction générale du Trésor - Investissement-Public

La Lettre d'Afrique centrale n°13

2019-05-08T00:00:00+02:00

L’exploitation des matières premières et du pétrole a été une source de richesses pour l’Afrique centrale. Mais les revenus sont mal partagés et leur poids est tel qu’ils ont accentué la vulnérabilité des pays aux chocs extérieurs. Ce constat a poussé l’ensemble des acteurs à formuler de nouveaux objectifs de développement pour diversifier les économies de la région. Après quelques années d’effort, le bilan n’est pas nul, mais il n’est pas très encourageant non plus. C’est qu’orienter les politiques publiques vers certains secteurs d’activité ne remplace pas l’investissement privé nécessaire pour mobiliser les ressources humaines du pays.

Or sur ce terrain, on peut faire deux constats : d’une part les flux d’IDE vers l’Afrique ont augmenté – pas encore au niveau des flux dirigés vers l’Asie ou même vers l’Amérique latine, mais de manière sensible. L’Afrique de l’Ouest a reçu plus d’un quart du total des dix dernières années, en progression très forte par rapport à la décennie précédente. La performance de l’Afrique centrale est moins bonne – deux fois et demie moins bonne, si on compare les volumes d’IDE dans les deux régions. On imagine sans mal ce qu’auraient pu représenter les 80 milliards de dollars qui séparent les deux montants : des usines, des infrastructures, des rentrées de capitaux qui auraient relâché les tensions sur les balances des paiements, de la croissance, des emplois. Difficile d’attribuer le retard qui se creuse à une quelconque « malédiction des matières premières », il y a du pétrole, du gaz et des minerais en Afrique de l’Ouest également. En s’arrêtant un instant à la situation du Cameroun, qui a de meilleures performances que ses voisins sur ce terrain, on sent plutôt une sorte de réticence, d’hésitation à agir : en 2013, le gouvernement avait identifié une série de projets prioritaires, des investisseurs se sont manifestés. Six ans plus tard, le port de Kribi est la seule réalisation concrète. Un autre exemple encore : le traité qui institue la Zone économique de libre échange africain vient d’entrer en vigueur. Tous les pays d’Afrique centrale l’ont signé, mais deux seulement l’ont ratifié. La ratification est annoncée au Cameroun pour juillet prochain. A l’échelle des traités commerciaux, dont la mise en œuvre s’étale sur de nombreuses années, ce n’est pas un retard considérable. A l’échelle des décisions des investisseurs, pour qui l’adhésion à une zone économique panafricaine est un atout important, ce peut être déterminant.

L’autre remarque concerne les PME : pour que l’effort de diversification soit efficace, il faudrait que les petites entreprises, qui forment l’essentiel du tissu économique et de l’emploi, puissent se développer dans le secteur formel. Dans ce domaine également les résultats ne sont pas suffisants. Le climat des affaires n’est peut-être pas seul en cause, mais le fait est que les pays de la sous-région restent en queue des classements internationaux.

Les signaux encourageants ne manquent pas. La RDC est peut-être sur le point d’entrer dans une nouvelle phase. Les pays de la CEMAC sont peut-être en train de sortir de la période critique dans laquelle ils étaient entrés en 2016. Mais si l’environnement est moins porteur et les infrastructures de moins bonne qualité, les investisseurs regarderont en priorité ailleurs. Pour prendre vraiment le train de la croissance du reste du continent, l’Afrique centrale a encore du chemin à faire.

Dette ou infrastructures : faut-il choisir ?

2018-11-22T00:00:00+01:00

Le déficit d’infrastructures justifierait une politique d’investissement public ambitieuse

Selon une enquête menée à la fin des années 2000 auprès de responsables d’entreprises^[1], la faible productivité des firmes camerounaises s’expliquait à plus de 40 % par le sous-développement des infrastructures publiques. Ce constat était corroboré par les grands classements internationaux, tels que le Global Competitiveness Index (GCI)^[2] qui plaçait le Cameroun au 121^ème rang mondial (sur 139) en matière de qualité des infrastructures en 2010, loin derrière des pays comme la Côte d’Ivoire ou le Sénégal qui se classaient respectivement aux 80^ème et 81^ème rangs.

Le Document de stratégie pour la croissance et l’emploi (DSCE), adopté en 2010, avait pour ambition de décliner une stratégie devant permettre au Cameroun de rattraper son retard en matière d’infrastructures. Plusieurs domaines avaient été identifiés : (i) le développement d’infrastructures énergétiques en misant plus particulièrement sur le potentiel hydroélectrique du pays, (ii) la réhabilitation et le développement du réseau routier avec notamment la construction de plusieurs autoroutes, (iii) l’amélioration des infrastructures de transport (aéroports, ports, chemins de fer), (iv) le déploiement de réseaux téléphoniques et internet plus performants, et (v) l’amélioration des infrastructures d’accès à l’eau et à l’assainissement.

Le développement de ces infrastructures paraissait d’autant plus important que le Cameroun représente une plaque tournante du commerce sous-régional. Le port de Douala constitue en effet l’accès à la mer le plus direct pour les pays enclavés de la CEMAC (Tchad et Centrafrique) ainsi qu’une voie importante pour le commerce du Congo et du Gabon.

Un effort conséquent a ainsi été consenti en faveur de l’investissement public afin de combler ce retard : dès 2011, les dépenses en capital sont passées de 456 Mds FCFA à 761 Mds FCFA (+67 % sur un an). En 2017, elles atteignaient 1 751 Mds FCFA (cf. graphique 1) et représentaient alors plus de 40 % des dépenses publiques camerounaises (cf. graphique 2). Cette augmentation a été rendue possible par un recours croissant aux financements extérieurs (163 Mds FCFA en 2011 contre 773 Mds FCFA en 2017). Outre ses partenaires au développement traditionnels (Banque mondiale, BAD, France, etc.), le Cameroun a largement fait appel à la Chine au point que le pays représente aujourd’hui 30 % de la dette extérieure camerounaise. Un Eurobond d’un montant de 750 M USD a par ailleurs été émis en 2015 afin de financer le Plan d’urgence triennal (PLANUT), qui visait à accélérer le programme d’investissement public.

Cette politique d’investissement s’est donc faite au prix d’une forte augmentation de l’endettement. Alors que les allègements de dette – dont le pays avait bénéficié dans le cadre de l’initiative PPTE – avaient permis de ramener le taux d’endettement public à environ 11 % du PIB en 2008, le Cameroun a connu une phase de réendettement rapide à partir de la fin des années 2000 (cf. graphique 3). Selon les estimations du FMI, la dette publique (hors entreprises publiques) devrait dépasser les 7 000 Mds FCFA en 2018, soit 34,3 % du PIB.

Le FMI souligne dans son dernier rapport de revue du programme que « la croissance de l’investissement a été largement financée grâce à des ressources non-concessionnelles ». Ces conditions d’emprunt peu favorables^[3] ainsi que l’expiration de la période de grâce sur de nombreux prêts (alors que certaines des infrastructures correspondantes ne sont toujours pas opérationnelles) sont en grande partie à l’origine des difficultés financières que connaît actuellement l’État camerounais, ce qui a conduit le FMI à placer dès 2015 le Cameroun dans la catégorie des pays à risque élevé de surendettement.

Un bilan de la politique d’investissements publics en demi-teinte

Huit ans après le lancement du DSCE, la politique d’investissement menée par le Gouvernement affiche des résultats en demi-teinte. La plupart des objectifs visés n’ont pas été atteint, faute de moyens ou en raison de dysfonctionnements dans la programmation des investissements.

Du côté des réussites, on peut citer la construction du port de Kribi qui, malgré de nombreux retards, a finalement accueilli son premier navire en 2018, le développement des infrastructures de télécommunication (téléphonie mobile, internet haut débit) et les réalisations dans le secteur de l’énergie. Dans ce dernier domaine, la capacité de production électrique est passée de 950 MW en 2010 à 1 385 MW en 2015, dont plus de la moitié d’origine hydroélectrique. L’augmentation des capacités devrait se poursuivre avec l’entrée en service des barrages de Memve’ele (211 MW), de Mekin (15 MW), du barrage de retenue de Lom Pangar qui régulera le débit du fleuve Sanaga et permettra un fonctionnement plus efficace des centrales situées en aval, ainsi que son usine de pied (30 MW). L’objectif visé par le DSCE de 3 000 MW installés à l’horizon 2020 ne sera pas atteint en raison de retards importants sur des projets structurants tels que le barrage de Nachtigal (420 MW), mais si il se confirme que la construction débutera réellement début 2019, une nouvelle étape aura été franchie.

Plusieurs autres secteurs affichent en revanche des bilans plus mitigés. Le développement du réseau routier a par exemple été fortement ralenti par les retards pris par les travaux sur de nombreux chantiers, notamment sur les projets autoroutiers. Le port de Kribi a ainsi dû ouvrir au mois de mars 2018 sans que l’autoroute le reliant à la ville (tronçon Kribi-Lolabé) ne soit terminée. D’importants retards sont également constatés sur les chantiers des autoroutes Douala-Yaoundé et Yaoundé-Nsimalen (emprises non libérées, surcoûts, etc.). Les difficultés financières actuelles de l’État camerounais ne devraient pas permettre d’accélérer le rythme et l’objectif de 480 km de 2x2 voies à l’horizon 2020 ne sera donc très probablement pas atteint, tout comme celui de porter le linéaire routier bitumé de 5 250 km en 2010 à 8 500 km (6 760 km en 2016).

De même, dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, le rythme actuel de mise en œuvre des projets ne devrait pas être suffisant pour atteindre l’objectif d’un taux d’accès à l’eau potable de 75 % en 2020. Ce taux n’a en effet progressé que de trois points en cinq ans, passant de 62,1 % en 2010 à 65,3 % en 2015.

Dans le secteur ferroviaire, le Plan directeur national des chemins de fer adopté en 2011 dans la continuité du DSCE prévoyait la rénovation de la ligne Douala-Ngaoundéré ainsi que la construction de plusieurs milliers de kilomètres de voies d’ici 2020 pour un coût total estimé à 15 000 Mds FCFA, soit 120 % du PIB de l’époque. Ce plan n’a jamais été suivi d’effet.

Enfin, les investissements réalisés en vue de l’organisation de la Coupe d’Afrique des nations 2019 pèsent lourdement sur le budget de l’État et ne devraient avoir qu’un impact limité sur la croissance et la compétitivité de l’économie camerounaise. Le montant de ces investissements est difficile à chiffrer mais le coût de la construction ou de la rénovation des stades devrait à lui seul représenter près de 400 Mds FCFA. A titre de comparaison, le stade Anyama-Ebimpé, actuellement en construction en Côte d’Ivoire en prévision de la CAN 2021, devrait coûter 67 Mds FCFA, soit un montant 2,5 fois inférieur à celui d’Olembé (163 Mds FCFA) alors que les deux enceintes offriront la même capacité d’accueil.

Le retard du Cameroun expliqué par la faible qualité des dépenses d’investissement

Au total, après quasiment une décennie d’investissements, le Cameroun n’a pas rattrapé son retard. Entre 2010 et 2017, il a même reculé de la 121^ème à la 125^ème place mondiale au classement GCI. L’effet de ces investissements sur la croissance est resté faible en dehors de l’impact transitoire induit par la réalisation de ces infrastructures. Selon une étude récente du FMI, le multiplicateur des dépenses d’investissement au Cameroun est quasiment nul, ce qui signifie que pour 1 Md FCFA investi par l’État, l’activité générée par l’économie dans son ensemble n’est que de 1,1 Md FCFA.

Une des explications à ces résultats décevants est donnée par une étude de la Banque mondiale portant sur la qualité de la dépense publique au Cameroun. Celle-ci pointe l’inefficacité du système de gestion des investissements publics qui se traduit par un coût extrêmement élevé ainsi que des retards importants dans la livraison des grands projets structurants. En effet, une revue ex-post de cinq projets a démontré que les délais d’exécution étaient passés de 3 à 4 ans initialement prévus, à 7 à 10 ans, et que leurs coûts étaient de 2 à 6 fois supérieurs en comparaison de projets similaires menés dans des pays de niveau de développement comparable.

En outre, la Banque mondiale estime que près de la moitié du budget d’investissement ne se rapporterait en fait pas à des dépenses en capital : plus d’un quart serait constitué de dépenses de consommation et plus d’un cinquième engloberait des dépenses n’entrant pas dans la définition stricte de ce qu’est un investissement.

[1] Escribano A. et al., 2010, « Assessing the Impact of Infrastructure Quality on Firm Productivity in Africa. » Policy Research Working Paper 5191, World Bank, Washington, DC.

[2] Classement établi chaque année par le Forum économique mondial.

[3] A titre d’exemple, le taux d’intérêt de l’Eurobond est de 10 %.

Lettre d'Afrique centrale n°12

2018-11-21T00:00:00+01:00

Transport, énergie, communication, les pays de la région doivent investir. Les projets ambitieux n’ont pas manqué au fil des années. Et pour autant le bilan qu’on peut faire aujourd’hui a quelque chose de décourageant. Les besoins essentiels ne sont pas satisfaits et les pays de la région sont restés à la queue des classements correspondants. Dans le même temps, à l’exception de la RDC, qui a certes d’autres problèmes, ils ont accumulé des niveaux d’endettement trop élevés. Il y a donc aujourd’hui un double enjeu : stabiliser la situation macroéconomique ; trouver les méthodes efficaces pour réaliser les investissements nécessaires.
Sur le premier point, le message qui vient des capitales des pays de la CEMAC est clair. Une partie du chemin a été faite, mais la charge de la dette augmente encore et les réserves de change ne sont pas au niveau minimal. Pour retrouver une situation financière soutenable les efforts doivent être poursuivis, collectifs et partagés. Les chefs d’État de la CEMAC l’ont dit à N’Djamena le 25 octobre et la BEAC a relevé son taux d’intérêt. La RDC a également pris des mesures d’ajustement. Le taux de change est stabilisé, au moins provisoirement, et l’inflation, toujours très élevée, a néanmoins baissé par rapport à l’année précédente.
La croissance (1,7 % attendus pour 2018 pour les pays de la CEMAC) est encore trop faible. Mais le rythme des grands projets n’est pas celui de la conjoncture. La corniche à Brazzaville, le port de Kribi, auront un impact durable. Les décisions concernant la centrale hydraulique de Nachtigal ont tardé, mais elles sont maintenant prises et la construction pourrait commencer rapidement. Ce sera – espérons-le en tout cas – une bonne illustration d’une coopération réussie entre tous les acteurs et du potentiel des partenariats public-privé.
En d’autres termes la priorité est encore à retrouver un sentier de croissance soutenable – le travail sur ce terrain n’est pas achevé. Mais on peut commencer à entrevoir les scénarios d’après-crise qui permettraient d’avancer sur les dossiers les plus structurants.

La Chine, premier partenaire économique du Cameroun, est également son premier créancier

2018-10-04T00:00:00+02:00

Échanges Chine-Cameroun : une relation commerciale déséquilibrée en faveur de Pékin

La Chine représente depuis 2013 le premier fournisseur du Cameroun. Le montant des produits importés par le Cameroun depuis la Chine s’élevait à plus de 1 Md USD en 2016 (plus d’un cinquième du total), soit quasiment le double du montant atteint en 2010. A l’inverse, la Chine ne représente que le cinquième client du Cameroun avec un total de 150 M USD de produits exportés en 2016 (soit 7 % des exportations du pays). La structure des échanges est donc très déséquilibrée, au profit de la Chine.

Les importations chinoises se concentrent essentiellement sur les matières premières : les deux tiers d’entre elles concernent le bois, le coton et le cacao. En échange, la Chine exporte principalement des appareils électroniques (téléphones, télévisions, panneaux solaires), des matériaux ferreux (barres, produits laminés) et des engins mécaniques (notamment des turbines hydrauliques).

Outre le commerce bilatéral, la Chine affirme sa présence au Cameroun par l’intermédiaire de ses nombreuses sociétés qui mènent de grands projets d’infrastructures ou sont positionnées sur des secteurs stratégiques. C’est le cas du pétrolier Addax Petroleum (filiale du géant Sinopec), deuxième producteur de brut du Cameroun avec 30 % des parts de marché, ou du constructeur China Harbour Engineering Corporation (CHEC), bâtisseur du port de Kribi et également adjudicataire du terminal à conteneur dans le consortium composé avec Bolloré Africa Logistics et de CMA-CGM depuis 2015. Selon le dernier recensement de l’Institut national de la statistique publiée en 2018, 172 entreprises chinoises sont installées au Cameroun, ce qui fait de la Chine le pays non continental le plus représenté en nombre d’implantations.

La Chine, premier bailleur de fonds du Cameroun, finance des projets d’envergure dans tous les secteurs

La Cameroun a bénéficié d’une annulation de dette dans le cadre de l’initiative Pays Pauvres Très Endettés en 2006. Entre 2007 et 2017, le montant des financements chinois a atteint 3 282 Mds FCFA (soit 5 Mds EUR) selon le ministère camerounais de l’Économie, de la Planification et de l’Aménagement du territoire (MINEPAT), faisant de la Chine le premier bailleur de fonds du pays. Ce montant se répartit en 459 Mds FCFA de prêts concessionnels, 1 092 Mds FCFA de prêts commerciaux, et 1 732 Mds FCFA de prêts « préférentiels ».

Le montant des marchés remportés par la Chine s’est accru à partir de 2010 grâce à la conclusion de contrats d’envergure visant la construction de grandes infrastructures dans les secteurs de l’hydroélectricité, des transports et des télécommunications. Le schéma de financement privilégié par la Chine est l’intervention d’une de ses banques d’export (Eximbank, ICBC, Bank of China) pour l’apport de la quasi-totalité des fonds nécessaires à la réalisation des projets.

L’hydroélectricité fait figure de secteur clé pour les sociétés chinoises qui ont assuré la construction de plusieurs édifices. Le barrage réservoir de Lom Pangar, le plus grand de ce type au Cameroun, a été bâti par l’entreprise China Water and Electricity (CWE) et mis en service en 2015. Une centrale de pied est actuellement en construction sur ce site, les travaux sont réalisés par le chinois Camc Engineering. Le barrage de Mekin, attribué en 2010 à l’entreprise China National Electric Engineering Group et financé à hauteur de 85 % par la banque chinoise Eximbank, devait être achevé en 2017. Néanmoins, les premiers tests ont révélé des dysfonctionnements et la mise en service a été retardée. Le barrage de Memvé’élé, censé être opérationnel en 2018 ne le sera pas avant 2019 en raison des retards pris dans l’installation des lignes de transport d’électricité. L’infrastructure a été réalisée par le chinois Sinohydro sur un financement de l’Eximbank (50 % du montant total).

Les sociétés chinoises construisent également des infrastructures de transport, notamment des autoroutes comme celle reliant Yaoundé et l’aéroport de Nsimalen, dont la construction a débuté en 2013 ou encore celle entre Kribi et Lolabé (emplacement du port) qui devrait être achevée en 2018. Le port en eau profonde de Kribi a également été financé à hauteur de 85 % par l’Eximbank.

Dans le secteur des télécommunications, le groupement China Unicom, Huawei Marine et Camtel a achevé la pose du premier câble sous-marin de fibre optique reliant le Brésil au Cameroun en septembre 2018.

Dans l’assainissement des eaux, le projet PAEPYS (Projet d’adduction en eau potable de la ville de Yaoundé), d’un montant total de 400 Mds FCFA (soit 600 M EUR) a été financé par la Chine à hauteur de 85 %. Enfin, Huawei technologies installe actuellement des systèmes solaires photovoltaïques dans plus de 350 localités du Cameroun. La première phase du projet avait été financée à hauteur de 85 % par le groupe chinois. La deuxième phase du projet, dont l’accord de prêt a été signé en juin 2017, atteint un montant total de 68 Mds FCFA, financé intégralement par la Bank of China.

Le degré d’endettement du Cameroun parait peu compatible avec une poursuite du lancement de nouveaux projets à un rythme aussi soutenu

En conséquence, la Chine est désormais de loin le premier créancier du Cameroun. Selon les données communiquées par la Caisse autonome d’amortissement, en charge de la gestion de la dette au Cameroun, l’encours de la dette chinoise s’élevait à 1 600,6 Mds FCFA au mois d’août 2018 (soit plus de 30 de l’encours total de la dette extérieure), en hausse de 17,2 % par rapport à fin 2016 et de 10,0 % par rapport à fin 2017. Bien que le Cameroun fasse preuve d’une meilleure capacité de résistance que les autres pays de la CEMAC, il a accumulé d’importants arriérés sur sa dette intérieure et le service de la dette a atteint un niveau difficilement soutenable. Le FMI a classé le pays en risque élevé de surendettement.

Les dernières visites du président Biya en Chine (mars 2018, septembre 2018) ont été l’occasion d’aborder les questions de renégociation de la dette. Des discussions ont d’ores et déjà été entamées avec Eximbank China pour l’annulation de la moitié de la dette due à cette banque et le rééchelonnement de l’autre moitié. Le montant global de cette dette serait d’environ 400 Mds FCFA. Aucune confirmation officielle n’a cependant été communiquée.

Guide de l’évaluation socioéconomique des investissements publics

2017-12-05T00:00:00+01:00

France Stratégie et le Commissariat général à l’investissement ont demandé début 2017 au professeur Roger Guesnerie de réunir un comité d’experts des méthodes d’évaluation socioéconomique des investissements publics. Ce comité a souhaité publier un guide de l’évaluation socioéconomique des investissements publics, dont la rédaction a été préparée par la Direction générale du Trésor et France Stratégie.

Les investissements publics représentent, en France comme dans les autres pays développés, une part significative des investissements nationaux et concernent des secteurs aussi divers que le transport, l’énergie, la santé, la culture, l’éducation ou la justice. Ils façonnent à long terme - parfois pour plusieurs siècles - le pays, sa croissance, la qualité de son environnement et sa capacité à affronter les défis futurs.

L’évaluation socioéconomique des investissements publics a pour objectif d’apprécier et de comparer les gains de bien-être pour la collectivité d’un investissement et ses coûts. Elle constitue un éclairage indispensable pour le décideur public.

Le guide s'adresse aux porteurs de projet et aux décideurs publics. Il présente les principes et méthodes permettant d’évaluer un investissement d’un point de vue socioéconomique, et permet d’appliquer un cadre d’analyse commun à tous les investissements publics même si chaque secteur a ses caractéristiques propres.

L'évaluation socioéconomique est obligatoire depuis 2013 pour tout projet dont le financement apporté par l’État et ses établissements publics est supérieur à 20 millions d’euros. Le Commissariat général à l'investissement pilote une contre-expertise indépendante des projets pour lesquels les financements apportés par l’État et ses établissements publics dépassent 100 millions d’euros.

Préalablement à la validation par le comité d’experts, le Guide de l’évaluation socioéconomique des investissements publics a été transmis en consultation aux ministères et établissements publics, et tient compte des observations recueillies auprès des utilisateurs. Il sera régulièrement enrichi par des compléments méthodologiques et des annexes techniques.

Il est accessible sur les sites de France Stratégie, de la Direction générale du Trésor, et du Commissariat général à l’investissement.