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Brésil

POLITIQUE COMMERCIALE DU BRESIL 2016

Le Brésil est un pays encore peu ouvert avec un taux d’ouverture de 26% du PIB en 2016 contre une moyenne mondiale de 43% - OMC, 2016. De fait, le Brésil était en 2016 selon le rapport annuel de l’OMC sur le commerce mondial, le 23ème exportateur (25e en 2015) et le 27ème importateur mondial (21e en 2015 et 16e en 2014), avec respectivement 1,15% et 0,9% des exportations et importations mondiales, alors qu’il représente plus de 2,6% du PIB mondial (FMI, 2017). En raison d’une récession profonde (-3,6% en 2016) mais aussi du tassement du cours des matières premières (qui composent plus de 50% des exportations du pays, à travers le complexe soja, les viandes, les minerais et hydrocarbures), le commerce brésilien s’est contracté pour la 3e année consécutive en 2016, de 20% pour les importations et de 4 % s’agissant des exportations (MDIC brésilien).

L’examen des nouvelles mesures protectionnistes prises dans le monde fait apparaître le Brésil en tête, depuis 2008 des pays ayant adopté le plus grand nombre de restrictions des échanges selon les principaux rapports (Commission européenne, OMC, G20, GTA).

  1. 1.       Le Brésil demeure un pays relativement fermé par tradition.

1.1   Un pays fermé aux importations jusqu’à une période relativement récente

Au total, le Brésil figure parmi les pays les moins bien classés en matière d’ouverture commerciale et d’intégration dans les chaînes de valeur globales (au dernier rang des pays du G20 pour le contenu en importation des exportions), ce qui s’est traduit traditionnellement par une faible incitation à un accroissement de l’ouverture de son économie. Selon une étude récente de la Banque Mondiale (2016), le Brésil est au dernier rang des pays du G20 pour les niveaux moyens de ses droits de douane (13,7%), qui n’ont pratiquement pas varié depuis 20 ans (14,4% en 1997) là où l’ensemble des pays émergents a connu une baisse très significative de ses droits de douanes sur la période (-4,5 points pour la Corée du Sud ; -6,3 points pour la Russie ; -8 points pour l’Afrique du Sud ; -12 points pour le Mexique et -14,5 points pour la Chine).

1.2 Après un fort interventionnisme gouvernement en matière commerciale au cours du premier mandat de Dilma Roussef, un net assouplissement de cette posture est en cours depuis 2015.

L’arrivée au pouvoir de Dilma Rousseff en 2011 a marqué un durcissement dans le discours et les politiques mises en oeuvre par le gouvernement brésilien, qui n’hésite plus à assumer des positions « développementalistes » et une intervention directe en matière de politique industrielle. Cela se traduit par des mesures qui rappellent la substitution des importations qui avait été mise en œuvre par les régimes militaires du temps de la dictature.

La version modernisée de cette politique se veut plus convenable et s’affiche sous une stratégie de promotion de la constitution de champions nationaux dans le pétrole, la chimie, la défense, l’aéronautique, le spatial, la construction navale, l’agroalimentaire, le BTP, les semi-conducteurs et TIC, etc…, soutenue par la BNDES, la banque de développement nationale, une des premières au monde en termes d’encours. Cette politique industrielle vise aussi la promotion de la R&D au Brésil, afin d’insérer le pays dans les circuits de la recherche et de l’innovation technologique globale et y attirer les centres de recherche des nombreuses multinationales qui y sont implantées. Le Brésil demeure en effet la 7ème destination mondiale pour les IDE (65 Mds USD en 2015 selon la CNUCED), et ne souhaite pas être uniquement une base industrielle de montage, mais promouvoir l’innovation locale. Il convient de souligner à ce titre que cette stratégie profite ainsi également aux entreprises étrangères implantées au Brésil, qui bénéficient, comme « insiders » alors des mesures de préférence nationale et contenu local mises en place par le gouvernement.

  1. Le Brésil reste un pays peu ouvert qui privilégie son marché intérieur

2.1   Le marché brésilien continue de faire l’objet d’une protection tarifaire importante

Le classement Doing Business de la Banque Mondiale 2017 place le Brésil au 123e rang mondial (120e en 2016) pour son environnement des affaires en général, et au 149ème rang pour la facilité à y réaliser des opérations de commerce extérieur. S’il est un grand exportateur de produits de base, grâce à la demande mondiale adressée aux matières premières agricoles et minérales qu’il produit, le Brésil reste malgré tout encore peu ouvert avec un taux d’ouverture de 26% du PIB, deux fois inférieur à la moyenne des pays du G20. Le tarif douanier 2016 du Brésil (NPF) est entièrement ad valorem et comprend 10032 lignes au niveau de la classification à huit chiffres. Le droit de douane NPF selon une moyenne simple est de 13,7% (13,5% en 2015 et 11,7% en 2008), selon le dernier rapport de l’OMC sur les profils tarifaires 2015 alors que la moyenne des droits de douane consolidés finals atteint en 2015 selon l’OMC 31,4%.

Membre du Mercosur (avec l’Argentine, le Paraguay, l’Uruguay, le Venezuela et la Bolivie), le Brésil a théoriquement aboli ses droits de douane avec les 3 premiers pays membres en 1994. Toutefois de nombreuses exceptions subsistent, selon le ‘Régime d'adaptation’ : biens d'équipement, technologies de l'information, secteur des télécommunications, automobile, secteur sucrier. Le tarif extérieur Commun du Mercosur (CET) ne concerne que 75% des lignes tarifaires. Il existe par ailleurs un certain nombre de produits sensibles selon les pays (environ 300 pour le Brésil) qui sont également exemptés de ce tarif unique. Le CET complètement mis en place en 2006, est constitué ainsi : (i) 0% à 14% pour les biens d'équipements et les produits agricoles peu ou pas transformés (0 à 10%) ; (ii) 16% à 20% pour le textile, les articles vestimentaires, les biens de consommation ; (iii) 10% à 15% pour la métallurgie ; (iv) 12% à 16%  pour les produits agroalimentaires (avec des pics à 20% voire 28%) et les secteurs du traitement de l'information et des télécommunications.

2.2   Avant la récession, les importations du Brésil demeuraient pourtant dynamiques.

Sur les dix dernières années (période 2003-2013), les importations brésiliennes enregistrent une progression annuelle moyenne de 17,4%. En 10 ans, la part du Brésil dans le total des importations mondiales a quasiment doublé depuis 2003. Les autorités brésiliennes ont souvent mis en avant ces résultats pour réfuter les accusations de protectionnisme dont elles faisaient l’objet.

Toutefois, selon l’OMC, les importations du Brésil ont fortement chuté, en 2014, de 6,4% ; en 2015 et 2016 la contraction a atteint 20% par an sous l’effet de la double récession et de la dépréciation du réal, à rebours de l’évolution du commerce mondial, positive sur la période (+4%/an).

  1. Le Brésil recourt toujours à des mesures de protection de son marché intérieur.

3.1   Plusieurs rapports dénoncent l’augmentation des mesures adoptées par le Brésil

Dans ses rapports du 4 juillet et du 10 novembre 2016 sur le suivi de l’évolution de l’environnement commercial international, l’OMC souligne que les restrictions commerciales se sont poursuivies en 2015-2016, avec 239 mesures nouvelles adoptées d’octobre 2015 à novembre 2016, en plus de 1671 mesures encore en place adoptées depuis 2008.  L’OMC établit une distinction entre les mesures de facilitation des échanges et les mesures correctives commerciales, qui ne sont pas nécessairement en infraction avec ses règles même si elles ont un effet potentiellement restrictif sur les échanges. Sur ce dernier critère, le Brésil reste un des pays qui a ouvert le plus grand nombre d’enquêtes anti-dumping au niveau mondial entre janvier 2015 et juin 2016 avec 38 ouvertures (vs 35 en 2013-2014), après l’Inde (96) et les Etats-Unis (93). Sur la période, le Brésil a également pris 35 nouvelles mesures supplémentaires de restrictions aux échanges ainsi que 10 nouvelles mesures de subventions publiques discriminatoires (assorties d’exigences de contenu local et réservées aux entreprises nationales), notamment à travers l’action de la BNDES.

 

Par ailleurs, dans son rapport du 20 juin 2016 sur les mesures potentiellement restrictives au commerce, la Commission européenne a épinglé les barrières à l’investissement et au commerce persistant au Brésil: (i) des limitations de propriété pour l’investissement étranger dans les médias, le transport aérien ou les télécommunications ; (ii) l’existence de taxes discriminatoires et d’exigences de contenu local (programme Inovar-Auto, Reintegra : cas faisant l’objet d’un panel à l’OMC) ; (iii) des barrières à l’accès pour les marchés publics ; (iv) des procédures lourdes et discriminatoires dans le domaine des SPS tout en relevant que certains assouplissements accomplis en 2016 : révision des obligations de contenu local dans le secteur pétrolier, réalignement de la fiscalité sur le spiritueux, réduction de la complexité sur les normes SPS notamment.

 

En matière SPS, le Brésil dispose encore de barrières non-tarifaires liées notamment à la capacité de son administration à délivrer des autorisations d’importations pour les produits d’origine animale mais aussi pour les produits végétaux qui font l’objet d’une première exportation. Pour ce qui concerne les vins, le Brésil a mis en place des réglementations récentes qui provoquant d’inutiles obstacles au commerce, et d’autres sont en préparation. Ces difficultés se retrouvent également s’agissant des autorisations de mise sur le marché dans le domaine de la santé, pharmacie et appareils médicaux.

 

3.2 Le cas des marchés publics

 

Le Brésil possède un système décentralisé de marchés publics. Les autorités fédérales, celles des États et celles des municipalités peuvent passer des marchés conformément à la Loi générale sur les appels d'offres (Loi n° 8666 de 1993). D'après la loi générale, les entités publiques ne peuvent appliquer un traitement différentiel entre une entreprise brésilienne et une entreprise étrangère. Toutefois, des marges de préférence pour les entreprises nationales ont été adoptées dans la législation brésilienne relative aux marchés publics avec la loi du 15 décembre 2010 (LEI Nº 12.349, DE 15 DE DEZEMBRO DE 2010), entérinant et convertissant la mesure provisoire du 19 juillet 2010 (Medida Provisória nº495), dans le cadre de la mise en œuvre du plan Brasil Maior, qui structure toutes les actions du gouvernement de Dilma Rousseff en matière de politique industrielle.

L’accès aux marchés publics brésiliens fait l’objet de mesures de restrictions. Le Brésil se distingue au titre des nombreuses mesures restrictives à l’égard des entreprises étrangères adoptées dans le cadre de ses marchés publics, même s’il n’est pas signataire de l’Accord sur les Marchés Publics ni même membre observateur, ce qui l’exonère de toute contrainte au regard des règles de l’OMC en la matière. Dans le cadre de la loi 8666 de 1993 portant sur l’attribution des marchés publics, une clause de préférence pour les biens et services, y compris en cas d’appel d’offre pour des projets recevant des financements internationaux, prévoit qu’à égalité de conditions, préférence est donnée successivement aux biens et services produits localement. Une marge de préférence de 25% pour les entreprises nationales a été ajoutée par la loi n°12.349 du 15 décembre 2010, qui réforme le droit des marchés publics en y introduisant des mesures destinées à favoriser le commerce intérieur des biens et services nationaux. Par ailleurs, la publication du décret 7546 du 2 août 2011 établit une marge de préférence de 25% dans les marchés publics pour les systèmes et biens technologiques de l’information et de la communication produits au Brésil, et vient s’ajouter à la loi n°12.349 en étendant le champ des biens couverts par la marge de préférence nationale. Le plan « Brasil Maior » de 2011, toujours en vigueur, prévoit également les modalités d’application de la loi 12.349/2010 et définit des secteurs prioritaires devant bénéficier des marges de préférence : santé, défense, textile, confection, chaussure et TIC.

Un changement d’approche pourrait, toutefois, se manifester à la faveur du Plan d’investissement dans les infrastructures logistiques (PIL2, 2015-2019), suivi du programme de concessions et privatisations « Crescer » lancé par le PPI en 2016 au sujet duquel le gouvernement a annoncé assouplir les modalités de participation d’investisseurs privés et de BTPistes étrangers.

3.3 La politique industrielle brésilienne a été condamnée

Les mesures du plan Inovar-auto adoptées en 2013, relatives au contenu local dans 19 secteurs (logistique, auto, biens d’équipement, métallurgie, papier, chimie, etc.) ont été contestées devant l’OMC par l’UE et le Japon. Selon la DELUE, 35 chapitres étaient contraires à l’OMC en particulier la surtaxe de 30 points de l’IPI (impôt sur les produits industrialisés) sur les véhicules importés. Le régime INOVAR-AUTO était entré en vigueur en 2013 pour une durée de cinq ans. En fonction de l’atteinte d’un certain nombre d’objectifs d’acquisition de pièces nationales, d’investissements en innovation et d’augmentation du rendement des véhicules, les marques peuvent neutraliser l’effet de l’augmentation de l’IPI, de 7 à 30 points, décidée en septembre 2011, sur les véhicules qu’elles commercialisent localement, voire abaisser le niveau actuel d’IPI de 1 ou 2 points. Pour bénéficier du nouveau régime, les constructeurs doivent pouvoir justifier, dans un premier temps, de la réalisation au Brésil de 8 des 12 étapes de production définies et au minimum de 10 en fin de programme. En matière d’efficacité énergétique et d’émission de polluants, les constructeurs devront être en mesure d’étiqueter 25% de leurs véhicules selon les normes d’émission définies par l’INMETRO (Institut de métrologie) dès 2013, et 100% d’ici 2017.

 

  1. 4.       Des évolutions positives sont à observer dans certains domaines.

Des avancées dans l’accès au marché ont été observé s : le gouvernement a divisé par deux, en février 2017 les exigences de contenu local obligatoire pour les projets pétroliers et a défini quatre catégories de taux (contre 72 auparavant) à appliquer aux ventes de projets pétroliers programmées en 2017 :

. 18% de contenu local obligatoire pour l’exploration des champs offshore (contre 40% auparavant) ;

. 25% pour les plateformes offshores et les puits offshore (65% en moyenne auparavant) ;

. 40% pour les équipements de collecte et d’évacuation des hydrocarbures (>70% auparavant) ;

. 50% pour les champs terrestres.

Cette évolution permettra au Brésil de gagner en compétitivité en faisant davantage appel aux fournisseurs étrangers et marque une rupture dans la politique industrielle du secteur.

 

            En outre, d’autres restrictions aux investissements ont été levées notamment dans le domaine des compagnies aériennes (jusqu’à 100% du capital) et des discussions parlementaires sont en cours sur des thématiques analogues (régime des possessions foncières détenues par des étrangers). Enfin, la réduction de l’intervention de grande banque nationale de développement économique et sociale (BNDES) sera de nature à diminuer les distorsions dans l’économie brésilienne et à réduire les exigences de contenu local. En effet, les financements bonifiés de la BNDES (en raison de transferts du Trésor) étaient systématique assortis de fortes exigences de contenu local (40-50%).

Enfin, il est à noter la signature de l’accord conjoint n°1 du 12 avril 2017, entre l’INPI brésilien et l’ANVISA qui met fin au double examen de la brevetabilité d’un produit pharmaceutique au Brésil. Cet accord vient pacifier les procédures et établit des règles claires entre ces deux administrations. Le secteur privé attend de cette mesure qu’elle contribue à réduire significativement le volume de demandes actuellement en attente d’examen dans le domaine pharmaceutique.

 

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